¿Cuál es el proceso que debería implementar un esquema asociativo para garantizar su sostenibilidad técnica administrativa y financiera que permita el cumplimiento de fusiones y objetivos?

Componentes operativos básicos en la conformación de un esquema asociativo
La asociatividad territorial en Colombia si bien no es un asunto nuevo, surge como una alternativa relevante para las políticas de desarrollo, cohesión y ordenamiento territorial. El marco legislativo si bien no es suficiente, porque no agota las diferentes aristas del fenómeno, es prolija y toca diversos asuntos que permiten el funcionamiento regular de estas entidades. El uso de la asociatividad no ha tenido hasta ahora, la efectividad esperada, aún así hay buenas prácticas que son relevantes y en algunos casos se han consolidados. El fortalecimiento de los procesos de asociación es una alternativa que permitiría al país afrontar la implementación de los principios constitucionales de la autonomía territorial, aumentar la calidad y la efectividad de los proyectos para el desarrollo regional y territorial, calificar el modelo de financiamiento territorial, consolidar

la gobernanza de los procesos de desarrollo y la cooperación interinstitucional a nivel vertical (entre el Estado y las diferentes entidades regionales y territoriales) y horizontal (entre instituciones al mismo nivel territorial).

Existe una relación directa entre las deficiencias en la conformación de los esquemas, su sostenibilidad y su funcionamiento, lo que se hace evidente cuando se combinan los asuntos normativos y los modelos de creación y funcionamiento institucional de estas entidades. A continuación, se presentan los componentes sugeridas como básicos en el desempeño y de un esquema asociativo. Si bien estos componentes surgen como básicos, se podría decir que su presencia al momento de constituir un esquema lo hará mucho más confiable, que otro que no los incluya.

Voluntad Política
Todas las formas de asociación territorial, son libres de ser conformadas por las Entidades Territoriales que las constituyen, y en esencia lo hacen para realizar conjuntamente funciones y tareas previstas por la ley. En el marco normativo del tema, actualmente no existe ninguna posibilidad de obligatoriedad al momento de conformar esquemas, circunstancia que particularmente lleva a pensar en la importancia del hecho político de creación de un esquema.
Lo que de una u otra forma deriva de la asociatividad es una forma contractual en la que las partes se obligan a una serie de acciones conjuntas, a partir de una forma particular del territorio que va más allá de la tradicional división político administrativa. Lo que surge de esa comprensión es un nuevo pacto sobre el territorio, que seguramente lo ha comprendido de manera multifactorial, sin perder de vista los límites de la ley. Lo que se pretende con este pacto, es abordar el asunto del desarrollo haciendo uso de lógicas administrativas de complementariedad, subsidiaridad y coordinación horizontal. Lo anterior implica que “la organización del Estado Colombiano determina la existencia de entidades públicas, las cuales, en algunos casos, constituyen entidades territoriales y, en otros, se muestran con un carácter administrativos pero toda ellas reflejando la naturaleza de Estado unitario descentralizado, que es lo que ha determinado el mandato constitucional” .

El asunto de la voluntad política no se refiere exclusivamente al pacto, sino que también existe una suerte de circunstancias relacionadas con los actores intervinientes en el desarrollo, si bien la legislación prevé que los únicos llamados a dar vida a las formas asociativas son los alcaldes como representantes legales de las entidades territoriales, en la práctica un pacto así realizado corre el riesgo de extinguirse con el cambio de los representantes que lo firmaron, circunstancia notoria lo largo de la existencia de los esquemas asociativos. La extinción del pacto no siempre se da en la formalidad, sino que el desuso de la herramienta asociativa o su descredito por parte de las autoridades territoriales lo extinguen; último caso este en el que al no liquidar la forma contractual se entra en el espacio del desgreño de la gestión, con las respectivas consecuencias que ello implica.

Se ha insistido en la conformación de esquemas asociativos que se tengan en cuenta los actores intervinientes en los asuntos del desarrollo, así como que se establezcan reglas de juego claras y roles diferenciados. El primero lo acoge la ley, que es la representatividad y la competencia para establecer formas contractuales como estas por parte de alcaldes y gobernadores; serán ellos las únicas potestades calificadas para crear esquemas asociativos territoriales, no obstante, la legitimidad de estas entidades no se agota en la forma contractual. Un esquema asociativo trasciende y se hace realidad en la medida en la que es capaz de identificarse y hacer

realidad los objetivos que le dan vida; en últimas son institucionalidades-instrumento, a través de las cuales se gestionan acciones que de manera unitaria no tendrían resultados óptimos.

Este último asunto nos lleva a pensar sobre un elemento latente en la llamada voluntad política y que se denomina competencia. La competencia de un esquema asociativo está dada de manera general en la ley, pero el asunto que subyace a la instrumentalización del esquema asociativos y que le da sentido es la discusión por lo regional. La competencia de un esquema asociativo es lo regional, cuando un esquema asociativo entra en las lógicas de la municipalización para dar respuesta a asuntos en ese nivel de la gestión se desdibuja, la operatividad del pacto de voluntades políticas que crea un esquema asociativo está dado en términos de la capacidad que dicho pacto muestra ante el asunto regional, la diferencia entre los esquemas creados bajo la ley 136 de 1994 y la 1454 de 2011, es que esta última dio paso a la discusión de lo regional como unidad de medida de la gestión de estas entidades y como referente a una nueva posibilidad administrativa de abordar el desarrollo generando dinámicas efectivas imposibles de realizar bajo una lógica municipalizada.

Componente Estratégico
La Planificación Estratégica, es una herramienta de gestión que permite apoyar la toma de decisiones de las organizaciones en torno al quehacer actual y al camino que deben recorrer en el futuro para adecuarse a los cambios y a las demandas que les impone el entorno y lograr la mayor eficiencia, eficacia, calidad en los bienes y servicios que se proveen. La Planificación Estratégica consiste en un ejercicio de formulación y establecimiento de objetivos de carácter prioritario, cuya característica principal es el establecimiento de los cursos de acción (estrategias) para alcanzar dichos objetivos.

Los procesos de asociatividad territorial implican pensar en dos grandes acciones en torno al ejercicio de planificación estratégica: el proceso social de movilización y apropiación de la intención conjunta del territorio y lo que se debe materializar en la construcción colectiva de la visión territorial de desarrollo, la apropiación de la identidad regional y las apuestas estratégicas regionales. El otro, el proceso gerencial para coordinar y gestionar las iniciativas regionales que hacen realidad la visión y este se materializa con la figura de asociatividad que se seleccione de acuerdo al proceso de articulación.

En cuanto al primero los hitos de este ejercicio están relacionados con la construcción de una visión colectiva y la identificación y priorización de acciones en torno a esa visión, es decir las apuestas que transformarán el territorio, el segundo asunto tiene dos momentos; la definición del mecanismo que determine esta visión y la priorización de las apuestas y de otra parte; definidos el qué y el cómo, el mecanismo formal; el esquema asociativo, que opere la gestión de esas apuestas. Esta primera fase de la planeación: la construcción de una visión colectiva y la identificación y priorización de acciones en torno a esa visión, es lo que denominamos planeación estratégica.

El valor de la construcción de un proceso de planificación para este tipo de entidades debe satisfacer por lo menos los siguientes asuntos:

• Cohesionar los actores en torno a propósitos construidos desde una lógica multiactor
• Mitigar y aprovechar los impactos y las incertidumbres generados por la puja de la gestión del desarrollo en el territorio
• Promover modelos de desarrollo realizables, adecuados e inclusivos
• Enunciar un proyecto de región que delegue un mandato a los responsables de la gestión del territorio.
El proceso de planificación aborda por lo menos dos asuntos trascendentales en la construcción de un esquema asociativo
La construcción de una institucionalidad que:

De razones e insumos de la necesidad en torno al asunto regional a partir de las lógicas físico espaciales, sociales, y económicas del territorio y que las ponga en interacción identificando las escalas de competencia decisión y gestión y que establezca la mejor manera de optimizar lo existente y lo venidero desde las hipótesis y expectativas de los actores y que permita tomar decisiones que guíen las apuestas regionales y que las organice a partir de prioridades, realidades, disponibles y determinantes derivados de la identificación de los factores antes enunciados.

Y la generación de un modelo de comunicación y participación que:
• Informe a los actores del desarrollo
• Transmita y anuncie oportunidades y amenazas
• Consolide la información y la traduzca en términos de ventajas y desventajas, beneficios y requerimientos
• Cree opinión e inserte en las agendas de lo público y lo privado el concepto de lo regional
• Proponga mecanismos asuntos y soluciones para el desarrollo y que
• Realice Control, seguimiento y veeduría, en las diferentes dinámicas de su construcción, de acuerdo a los intereses inmersos durante la construcción en general del proceso.
Componente de gestión
En el marco de una lógica secuencial el componente de gestión es antecedido por el ejercicio de planeación y de voluntad política, pero de una u otra forma son circulares y se construyen desde el primer momento del ejercicio. Aquí es importante reconocer dos agendas en el medio del proceso de conformación de un esquema asociativo; una agenda de carácter político que permite formalizar la intención de asociarse y otra de orden técnico que nutre a la primera de justificaciones para crear la figura administrativa, al tiempo que genera información importante sobre lo regional.
De igual manera como se ha dicho el ejercicio de construcción de la asociatividad territorial presupone una estructura básica de gobernanza que gestione y coordine el ejercicio y que permita entrar en una lógica de ejecución previamente planificada.