¿Cuál es la asignación de funciones a las provincias administrativas y de planificación y el mecanismo jurídico para su ejecución?

1) El artículo 10 de la 1454 de 2011, Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial (LOOT), dispone textualmente lo siguiente:

Artículo 10. Esquemas asociativos territoriales. Constituirán esquemas asociativos territoriales las regiones administrativas y de planificación, las regiones de planeación y gestión, las asociaciones de departamentos, las áreas metropolitanas, las asociaciones de distritos especiales, las provincias administrativas y de planificación, y las asociaciones de municipios. (Se resalta.)

2) De manera particular en relación con las provincias administrativas y de planificación, el artículo 16 de la Ley 1454, dispone, de manera textual, lo siguiente:

Artículo 16. Provincias administrativas y de planificación. Dos o más municipios geográficamente contiguos de un mismo departamento podrán constituirse mediante ordenanza en una provincia administrativa y de planificación por solicitud de los alcaldes municipales, los gobernadores o del diez por ciento (10%) de los ciudadanos que componen el censo electoral de los respectivos municipios, con el propósito de organizar conjuntamente la prestación de servicios públicos, la ejecución de obras de ámbito regional y la ejecución de proyectos de desarrollo integral, así como la gestión ambiental.

Lo anterior no implicará que municipios que no guarden continuidad geográfica y que pertenezcan a diferentes departamentos puedan desarrollar alianzas estratégicas de orden económico con el fin de comercializar sus bienes y servicios a nivel nacional e internacional.

Parágrafo. Corresponde a las Asambleas Departamentales crear las provincias, previa autorización de los respectivos Concejos Municipales.
Parágrafo. Los municipios que conformen la PAP deberán tener en cuenta para su financiación y funcionamiento los parámetros establecidos en la Ley 617 de 2000 y 819 de 2003 para los municipios que la conformen.

En ningún caso las provincias administrativas y de planificación podrán constituir circunscripción electoral especial dentro de la División Político Administrativa Territorial del país.

El financiamiento de las Provincias Administrativas y de Planificación no generará cargos ni al Presupuesto General de la Nación, ni al Sistema General de Participaciones, ni al Sistema General de Regalías.

3) Características de las provincias administrativas y de planificación

a) Naturaleza jurídica

Conforme con las disposiciones legales citadas, las provincias administrativas y de planificación (PAP) son una modalidad de esquema asociativo territorial que, conforme con el parágrafo del artículo 11 y el artículo 17 de la LOOT, se organizan como persona jurídica de derecho público bajo la dirección y coordinación del órgano de administración que se determine en respectivo acto de conformación, con patrimonio propio e independiente de los municipios que la conforman.

b) Objeto

La PAP se conforma con el propósito de organizar conjuntamente la prestación de servicios públicos, la ejecución de obras de ámbito regional y la ejecución de proyectos de desarrollo integral, así como la gestión ambiental.

c) Iniciativa para la conformación

De acuerdo con el artículo 16 de la LOOT, dos o más municipios geográficamente contiguos de un mismo departamento podrán constituirse, mediante ordenanza expedida por la respectiva Asamblea Departamental, en una provincia administrativa y de planificación por solicitud de una cualquiera de las siguientes alternativas:

i. los respectivos alcaldes municipales,
ii. el respectivo gobernador, o
iii. el diez por ciento (10%) de los ciudadanos que componen el censo electoral de los respectivos municipios.

d) Procedimiento para la conformación

Corresponde a las Asambleas Departamentales, mediante ordenanza, crear las provincias, previa autorización de los respectivos Concejos Municipales. Si bien la disposición contenida en el artículo 16 de la LOOT no prevé regulación alguna respecto del titular de la iniciativa para radicar el proyecto de acuerdo en los respectivos Concejos Municipales, es preciso señalar que, si la conformación de la PAP conlleva algún tipo de gasto para el presupuesto municipal, la misma deberá provenir directamente del Alcalde.

Una vez expedido el acuerdo municipal que autoriza la conformación de la PAP, procede la iniciativa de radicación del respectivo proyecto de ordenanza ante la Asamblea, por parte del Gobernador, los Alcaldes o el diez por ciento (10%) de los ciudadanos que componen el censo electoral de los respectivos municipios

e) Financiamiento

En relación con las fuentes de financiación de las PAP, el artículo 16 de la LOOT señala que os municipios que las conformen, deberán tener en cuenta para su financiación y funcionamiento los parámetros establecidos en la Ley 617 de 2000 y 819 de 2003 para los municipios que la conformen. Es decir, los municipios que integran la PAP deberán tener en consideración el impacto que los aportes a tales esquemas asociativos generen en la relación de porcentaje de gastos máximos sobre el porcentaje máximo de ingresos corrientes de libre destinación, según la categoría municipal a que se refiere el artículo 7 de la Ley 1551 de 2012, así como en el respectivo Marco Fiscal de Mediando Plazo.

Es preciso señalar que el parágrafo del artículo 16 de la LOOT dispone, de manera expresa, que el financiamiento de las PAP no generará cargos ni al Presupuesto General de la Nación, ni al Sistema General de Participaciones, ni al Sistema General de Regalías. En relación con el Sistema General de Participaciones, debe entenderse en relación con los recursos de destinación específica para salud, agua potable y saneamiento básico, educación y libre inversión en otros sectores. Esto es, en el evento de destinar recursos del presupuesto municipal a la respectiva PAP, ello podrá efectuarse con cargo a los recursos de libre destinación del Sistema, así como los provenientes de ingresos corrientes de libre destinación.

En este punto es preciso considerar que el artículo 17 de la LOOT señala textualmente, en su tercer inciso, que “En ningún caso las entidades territoriales que se asocien podrán generar gastos de funcionamiento adicionales con cargo a su presupuesto o al presupuesto general de la Nación, ni incrementar la planta burocrática de las respectivas entidades que las conformen.” (Se resalta.)

4) Para efectos de la delegación de competencias o funciones, o la ejecución de recursos públicos, es necesario considerar que el artículo 14 de la Ley 489 de 1998 dispone, de manera textual, lo siguiente:

Artículo 14. Delegación entre entidades públicas. La delegación de las funciones de los organismos y entidades administrativos del orden nacional efectuada en favor de entidades descentralizadas o entidades territoriales deberá acompañarse de la celebración de convenios en los que se fijen los derechos y obligaciones de las entidades delegante y delegataria. Así mismo, en el correspondiente convenio podrá determinarse el funcionario de la entidad delegataria que tendrá a su cargo el ejercicio de las funciones delegadas.

Estos convenios estarán sujetos únicamente a los requisitos que la ley exige para los convenios o contratos entre entidades públicas o interadministrativos. (Se resalta.)

En relación con competencias nacionales, la anterior disposición se complementa con la contenida en el artículo 180 de la Ley 1753 de 2015 que señala, en la parte textual, lo siguiente:

Artículo 180. Programa nacional de delegación de competencias diferenciadas. Con el propósito de asegurar una prestación más eficiente de los bienes y servicios a cargo del Estado y crear esquemas de distribución de competencias, créase el Programa Nacional de Delegación de Competencias Diferenciadas (PNCD), el cual estará a cargo del Departamento Nacional de Planeación, en coordinación con el Ministerio del Interior, Ministerio de Hacienda y Crédito Público y las entidades sectoriales.

El Programa contendrá el marco de criterios para la delegación de funciones conforme al convenio que para tal efecto se suscriba. Los convenios se suscribirán entre las entidades del orden nacional, en calidad de delegantes, y las entidades territoriales, esquemas asociativos territoriales, la RAPE, áreas metropolitanas, conglomerados urbanos, o autoridades regionales que se constituyan para tal fin, en calidad de delegatarios. El Programa incluirá los parámetros de acreditación de capacidad financiera, técnica, regulatoria e institucional de las entidades o autoridades delegatarias. En el marco del programa, el Gobierno Nacional propondrá a dichas entidades y autoridades esquemas de distribución de competencias, las cuales quedarán plasmadas en los convenios que para tal efecto se suscriban entre entidades delegantes y delegatarias, de acuerdo con lo previsto en la Ley 1454 de 2011.

El Departamento Nacional de Planeación, en coordinación con los sectores, definirá los mecanismos de seguimiento, control y evaluación de las competencias descentralizadas y/o delegadas por el Gobierno nacional, los cuales obedecerán a criterios técnicos, objetivos, medibles y comprobables. (…) (Se resalta.)

5) Funciones de la Asociación de Municipios

Conforme con el artículo 150 de la Ley 136 de 1994, la conformación y funcionamiento de las asociaciones de municipios se sujetan a las siguientes reglas:

1. Toda asociación de municipios será siempre voluntaria. Se conformará mediante convenio suscrito por sus alcaldes, previa autorización de los respectivos concejos.

2. En el convenio de conformación se aprobarán sus estatutos, los cuales deberán determinar como mínimo: el nombre, domicilio, la dirección de la asociación, entidades que la conforman; objeto, especificando los servicios, obras, funciones que asume, tiempo por el cual se pacta la asociación, órganos de administración, representante legal, procedimiento para reformar los estatutos; modos de resolver las diferencias que ocurran entre los asociados, disolución y liquidación, régimen interno de administración, patrimonio, especificando los aportes de los municipios integrantes y demás bienes que la forman, al igual que las rentas, que les ceden o aportan, total o parcialmente la Nación, los departamentos y otras entidades públicas o privadas; los recursos que cobre por las tarifas de los servicios que preste; las contribuciones que cobre por valorización; los demás bienes que adquiera como persona jurídica; y el producto de los ingresos o aprovechamiento que obtengan por cualquier otro concepto. El convenio con sus estatutos se publicará en un medio de amplia circulación. (Se resalta.)

En este orden, conforme la disposición citada, corresponde a las autoridades municipales, en el documento de conformación del esquema asociativo respectivo, especificar los servicios, obras y funciones que asume de manera directa, por parte de las propias autoridades municipales que, precisamente, se asociación para tal efecto.

Esta disposición se complementa con la contenida en el artículo 151 de la Ley 136 que señala, textualmente, lo siguiente:

Artículo 15. Libertad de asociación. Los municipios asociados podrán formar, a la vez, parte de otras asociaciones que atiendan distintos objetivos. En cambio, los municipios asociados no podrán prestar separadamente los servicios o funciones encomendados a la asociación. (Se resalta.)

Conforme con las disposiciones anteriores, las PAP, en su condición de esquema asociativo, se hallan facultadas legalmente para suscribir convenios de delegación para la ejecución de competencias, funciones o recursos de entidades del orden nacional, así como del orden territorial, siempre que se cumplan las condiciones dispuestas por la normatividad citada.

En relación con contratos plan para este propósito, ello debe sujetarse a lo señalado por el artículo 198 de la Ley 1753 de 2015 y los artículos 12 a 15 de la LOOT, que prevén las opciones de suscribir contratos – plan entre entidades nacionales y/o territoriales para el cumplimiento de los objetivos contenidos en las disposiciones legales indicadas. De igual manera, se hallan facultadas para suscribir los convenios entre entidades públicas a que hace referencia el artículo 14 de la Ley 489 de 1998, considerando que una vez asociados, los municipios no podrán prestar separadamente los servicios o funciones encomendados a la asociación