¿Los actuales recursos del Sistema General de Regalías constituyen incentivos financieros suficientes para fortalecer la asociatividad territorial en Colombia?

En cuanto a la relación del SGR y los esquemas asociativos territoriales cabe anotar lo siguiente; El Sistema General de Regalías (SGR), se creó mediante el Acto Legislativo 05 de 2011 y se reglamentó por medio de la Ley 1530 de 2012 (por la cual se regula la organización y el funcionamiento del SGR) su operación inició a partir del primero de enero de 2012.

Con relación a la destinación de los recursos del SGR el inciso primero del artículo 361 de la de la Constitución Política (Modificado por el Acto Legislativo No. 5 de 2011) establece:

“Artículo 361. Los ingresos del Sistema General de Regalías se destinarán al financiamiento de proyectos para el desarrollo social, económico y ambiental de las entidades territoriales; al ahorro para su pasivo pensional; para inversiones físicas en educación, para inversiones en ciencia, tecnología e innovación; para la generación de ahorro público; para la fiscalización de la exploración y explotación de los yacimientos y conocimiento y cartografía geológica del subsuelo; y para aumentar la competitividad general de la economía buscando mejorar las condiciones sociales de la población.” (Se destaca del original)

Por su parte, el artículo 22 de la Ley 1530 de 2012 reitera la disposición constitucional al indicar que los recursos del SGR se destinarán para proyectos de inversión y para la estructuración de proyectos, como componente de un proyecto de inversión o presentados en forma individual. Esta norma dispone:

“Artículo 22. Destinación. Con los recursos del Sistema General de Regalías se podrán financiar proyectos de inversión y la estructuración de proyectos, como componentes de un proyecto de inversión o presentados en forma individual. Los proyectos de inversión podrán incluir las fases de operación y mantenimiento, siempre y cuando esté definido en los mismos el horizonte de realización. En todo caso, no podrán financiarse gastos permanentes.

Cuando se presente solicitud de financiación para estructuración de proyectos, la iniciativa debe acompañarse de su respectivo perfil.”

Frente al Fondo de Compensación Regional, el inciso noveno del artículo 361 de la Constitución Política (Modificado por el Acto Legislativo No. 5 de 2011) determina que:

“Los recursos del Fondo de Compensación Regional se destinarán a la financiación de proyectos de impacto regional o local de desarrollo en las entidades territoriales más pobres del país, de acuerdo con criterios de Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI), población y desempleo, y con prioridad en las zonas costeras, fronterizas y de periferia. (…)” (Subrayas fuera del original)

Así mismo, y con respecto al Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación el inciso octavo del artículo 361 de la Constitución Política (Modificado por el Acto Legislativo No. 5 de 2011) señala:

“Los Fondos de Ciencia, Tecnología e Innovación … tendrán como finalidad la financiación de proyectos regionales acordados entre las entidades territoriales y el Gobierno Nacional.” (Se destaca del original)

Conforme con las normas expuestas se observa que los recursos del Sistema General de Regalías tienen destinación específica y su ejecución se lleva a cabo a través de proyectos de inversión.

Con relación a los proyectos de inversión susceptibles de ser financiados con recursos del Sistema General de Regalías, el artículo 23 de la Ley 1530 de 2012 establece que los proyectos a financiar además de estar en concordancia con el Plan Nacional de Desarrollo y los Planes de Desarrollo Territorial, deben cumplir con el principio de buen gobierno y con las siguientes características, las cuales enuncia y explica de la siguiente manera:

“1. Pertinencia, entendida como la oportunidad y conveniencia de formular proyectos acordes con las condiciones particulares y necesidades socioculturales, económicas y ambientales.

2. Viabilidad, entendida como el cumplimiento de las condiciones y criterios jurídicos, técnicos, financieros, ambientales y sociales requeridos.

3. Sostenibilidad, entendida como la posibilidad de financiar la operación y funcionamiento del proyecto con ingresos de naturaleza permanentes.

4. Impacto, entendido como la contribución efectiva que realice el proyecto al cumplimiento de las metas locales, sectoriales, regionales y los objetivos y fines del Sistema General de Regalías.

5. Articulación con planes y políticas nacionales de las entidades territoriales, de las comunidades negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras, de las comunidades indígenas y del pueblo Rom o Gitano de Colombia.”

Referente a la aprobación de los proyectos de inversión para ser financiados con recursos del SGR, el artículo 2.2.4.1.1.5.3. del Decreto 1082 de 2015 (Por medio del cual se expidió el Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo de Planeación Nacional) al explicar la aprobación de los proyectos de inversión indica que la misma se realiza de acuerdo con los criterios establecidos por la Ley 1530 de 2012 y por los Órganos Colegiados de Administración y Decisión (OCAD). Esta norma establece:

“Artículo 2.2.4.1.1.5.3. Aprobación de proyectos. Corresponderá a los órganos colegiados de administración y decisión aprobar los proyectos a ser ejecutados según los criterios establecidos por la Ley 1530 de 2012, para lo cual tendrán como insumo el Plan Bienal de Caja y el cronograma de flujos por ellos definido, la identificación de proyectos de inversión susceptibles de financiamiento con cargo a los recursos del Sistema General de Regalías contenida en los documentos anexos del Presupuesto Bienal del Sistema y la aplicación de las herramientas de apoyo a la priorización de proyectos que diseñe el Departamento Nacional de Planeación.

(…)” (Subrayas fuera del original)

Adicional a lo anterior, debe tenerse en cuenta que todos los proyectos que se presenten ante el OCAD del Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación (CTeI) del SGR deben estar alineados con los Planes y Acuerdos Estratégicos Departamentales (PAED) de CTeI, conforme lo establece el Decreto 293 de 2017. Adicionalmente, es necesario revisar que el proyecto a desarrollar se enmarque dentro de las tipologías que señala la Guía Sectorial de Programas y Proyectos de CTeI, la cual pude ser consultada en el siguiente link:

http://www.colciencias.gov.co/portafolio/gestion-territorial/guia-sectorial/documento

Así las cosas, de acuerdo con las normas mencionadas, los recursos del Sistema General de Regalías, se destinan a la financiación de proyectos de inversión y para la estructuración de proyectos, como componente de un proyecto de inversión o presentados en forma individual, aspectos que son aprobados por los Órganos Colegiados de Administración y Decisión respectivo.

Con respecto a la presentación de proyectos de inversión para ser financiados con recursos del Sistema General de Regalías debe tenerse en cuenta que, para el SGR, la formulación y la presentación de proyectos son dos aspectos diferentes cuyo ejercicio está asignado a instancias distintas. Al respecto el artículo 25 de la Ley 1530 de 2012 señala:

“Artículo 25. Formulación y Presentación de los proyectos de inversión. Con las particularidades previstas en el Capítulo IV de este Título, todo proyecto de inversión debe ser formulado de conformidad con las metodologías y lineamientos que defina el Departamento Nacional de Planeación, en su condición de entidad nacional de planeación y en desarrollo de lo dispuesto por el numeral 3 del artículo 49 de la Ley 152 de 1994 y con base en los lineamientos que defina la Comisión Rectora.

Para tales efectos, todas las personas naturales o jurídicas, públicas o privadas, y las comunidades étnicas minoritarias podrán formular proyectos de inversión, en los términos del inciso anterior.

Los proyectos de inversión serán presentados por las entidades territoriales al respectivo Órgano Colegiado de Administración y Decisión, acompañados de los respectivos estudios y soportes previa revisión del cumplimiento de las características a que se refiere el artículo 23 y la armonización con los planes de desarrollo territoriales.

Tratándose de proyectos que tengan enfoque diferencial en las comunidades indígenas, la presentación de los mismos se realizará por los representantes de esas comunidades.

Tratándose de proyectos que tengan enfoque diferencial en las comunidades Negras, Afrocolombianas, Raizales y Palenqueras, la presentación de los mismos se realizará por los representantes de esas comunidades elegidos únicamente y de manera autónoma por las Organizaciones de Base de Comunidades Negras o Consejos Comunitarios de Comunidades Negras, Afrocolombianas, Raizales y Palenqueras, debidamente inscritas en el registro único del Ministerio del Interior. Para los efectos previstos en este inciso no podrán participar asociaciones que estén conformadas por entidades estatales.” (Se destaca del original)

De conformidad con lo establecido en el artículo 25 de la Ley 1530 de 2012, la formulación de un proyecto de inversión la puede realizar cualquier persona, natural o jurídica, pública o privada, mientras que la presentación de proyectos de inversión ante el Órgano Colegiado de Administración y Decisión respectivo, es una facultad que la Ley atribuye únicamente a las entidades territoriales a través de las secretarías de planeación (municipios, distritos o departamentos) o a los representantes de comunidades étnicas minoritarias.

Teniendo en cuenta lo anterior se observa que, por mandato legal, el Sistema General de Regalías no constituye “per se” fuente de incentivos a una determinada actividad o forma de organización territorial.

6. Interrogantes 6, 10 y 11

En lo relativo a “fracaso de las asociaciones de municipios en Colombia”, así como información relativa a “cuantas asociaciones de municipios han fracasado en Colombia” y “recomendaciones técnicas y políticas” sobre el particular, no se dispone de información sobre el particular, por cuanto, verificado el contenido del Decreto 1832 de 2012, no se halla dentro de las funciones del DNP recaudar, consolidar o analizar información relativa a ese tipo de conformación asociativa territorial, su funcionamiento y estado de ejecución de su objeto social, como emitir tales pronunciamientos. Tampoco se dispone de información o evidencia normativa o documentaria que informe o ilustre acerca de la definición o contenido de la calificación o valoración empleada en su comunicación, respecto de las asociaciones de municipios