Preguntas Frecuentes

a. Porque mejora el nivel de vida de sus comunidades, y el cumplimiento de sus funciones administrativas, entre otras.
b. A mayor integración, más desarrollo local y regional.
c. Haciendo un mejor uso de los recursos disponibles, propendiendo siempre por establecer procedimientos eficientes y eficaces.
d. Porque integrando estas asociaciones los municipios asumen en forma con- junta funciones que permiten agilizar procesos, economizar costos y racionalizar recursos en aras de hacer más eficiente la gestión local, causando mayor impacto en el desarrollo comunitario, y a sus regiones integración geográfica y político- administrativa.
e. Concediendo más beneficios, pues permite mayor coherencia en procesos de planeación.

Es una herramienta de consulta en línea, dirigida principalmente a los esquemas asociativos territoriales (EAT) conformados y entidades territoriales en proceso de asociación, que busca promover y fortalecer la integración territorial a partir de la disposición de insumos técnicos y jurídicos para facilitar sus procesos de conformación, funcionamiento y sostenibilidad. El kit también es una fuente visible del balance de la asociatividad territorial en el país que promueve aprendizajes horizontales entre EAT y facilita la asistencia técnica.

Es un principio del ordenamiento y desarrollo territorial que se materializa en la conformación de asociaciones entre las entidades territoriales e instancias de integración territorial con el fin de aprovechar economías de escala, generar sinergias y alianzas competitivas para la consecución de objetivos de desarrollo comunes.

Es la unión de libre y voluntaria de dos o más entidades territoriales para atender propósitos comunes (necesidades o potencialidades) que han identificado previamente y que podrían impulsar el desarrollo autónomo y autosostenible del territorio. De acuerdo con la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial (LOOT) Ley 1454 del 2011, los EAT son entidades administrativas de derecho público, con personería jurídica y patrimonio propio e independiente de los entes que la conforman.

Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial

Los proyectos de inversión pública de impacto regional son aquellos que por su alcance poblacional y espacial trascienda las escalas de gobierno municipal o departamental, independientemente de su localización, requiriendo de una coordinación interinstitucional con otras entidades públicas para el desarrollo de cualquiera de las etapas del ciclo del proyecto, con el fin de generar resultados que respondan a las necesidades socioculturales, económicas o ambientales.

Para los departamentos de Amazonas y San Andrés, Providencia y Santa Catalina, se entenderán de impacto regional los que influyan positivamente en el desarrollo de estos departamentos.

Conforme a la regulación los instrumentos de financiación de acuerdo al “Acto legislativo 05 de 18 de julio de 2011, por el cual se constituye el sistema general de regalías, se modifican los artículos 360 y 361 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones sobre el régimen de regalías”.

FCTI Para incentivar el desarrollo en ciencia, tecnología e innovación en las entidades territoriales se crea el “Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación (FCT&I)” con una destinación del 10% de las regalías para la financiación de proyectos regionales de inversión de ciencia y tecnología acordados entre el Gobierno nacional y las entidades territoriales, y entre ellas mismas.

FDR Ley 1454 de 2011, artículo 19. Regiones de Planificación y Gestión. (...) Las Regiones de Planificación y Gestión serán los mecanismos encargados de planear y ejecutar la designación de los recursos del Fondo de Desarrollo Regional (FDR) “Acto legislativo 05 de 18 de Julio de 2011, por el cual se constituye el sistema general de regalías, se modifican los artículos 360 y 361 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones sobre el régimen de regalías”.

FCR Ley 1454 de 2011, artículo 35. Fondo de Compensación Regional (FCR) (...) servirá como un mecanismo de generación de equidad y reducción de la pobreza entre las entidades territoriales del país, el cual tendrá como finalidad la financiación de proyectos en las zonas de inversión especial para superar la pobreza.

Artículo 321 de la Constitución Nacional (...) parágrafo 5o “ El departamento y los municipios aportarán a las provincias el porcentaje de sus ingresos corrientes que determinen la asamblea y los concejos respectivos.
Ley 1454 de 2011, artículo 18 Contratos Plan.

Los instrumentos legales se hallan determinados en función del régimen jurídico aplicable a la actividad, función o servicio en particular. Por ejemplo, en relación con la ejecución de recursos del SGR, el artículo 6 de la Ley 1530 de 2012 dispone, textualmente, lo siguiente:

Artículo 6. Órganos colegiados de administración y decisión. Los órganos colegiados de administración y decisión son los responsables de definir los proyectos de inversión sometidos a su consideración que se financiarán con recursos del Sistema General de Regalías, así como evaluar, viabilizar, aprobar y priorizar la conveniencia y oportunidad de financiarlos. También designarán su ejecutor que será de naturaleza pública; todo de conformidad con lo previsto en la presente ley.

En este evento, la ejecución de un proyecto de inversión aprobado por el respectivo OCAD, podrá recaer en una RPG, para lo cual se suscribirá el convenio correspondiente entre la entidad que forma parte del SGR y la RPG.

Tratándose de otras fuentes de recursos, por ejemplo, provenientes de fondos del presupuesto general de la nación o de entidades territoriales, o de entidades o fondos públicas del sector descentralizado, del nivel nacional o territorial, podrá suscribirse el respectivo contrato o convenio interadministrativo de ejecución. Para este efecto debe considerarse que el artículo 2.2.1.2.1.4.4 del Decreto 1082 de 2015, dispone que “La modalidad de selección para la contratación entre Entidades Estatales es la contratación directa”.

Sin embargo, debe considerarse que, conforme con el artículo 2, numeral 4, literal c, de la Ley 1150 de 2007, modificado por el art. 92, Ley 1474 de 2011, la modalidad de selección de contratación directa, solamente procederá, entre otros eventos, respecto de contratos interadministrativos, siempre que las obligaciones derivadas de los mismos tengan relación directa con el objeto de la entidad ejecutora señalado en la ley o en sus reglamentos.

Tratándose de la delegación de competencias o funciones nacionales, el artículo 2.2.13.2.6. del Decreto 1082 de 2015, dispone que “Las entidades del orden nacional y sus descentralizadas podrán delegar competencias y funciones a las entidades territoriales, los esquemas asociativos territoriales y las áreas metropolitanas, a través del Contrato Plan, especificando las funciones y los recursos para su adecuado cumplimiento, así como la duración de la delegación, entre otros aspectos. Previamente el delegante deberá verificar la capacidad del delegado, con el fin de velar por el adecuado cumplimiento de las funciones delegadas. Cuando se deleguen competencias a través del Contrato Plan, no serán necesarios actos o convenios de delegación posteriores a la celebración del Contrato Plan”

Con referencia a la creación, existencia y registro de esquemas asociativos es importante aclarar que actualmente no existe un ente regulador, ni normatividad en torno a la inscripción a un registro, que obligue a los diferentes esquemas asociativos a informar sobre su creación, formalización, disolución o accionar; lo que impide tener datos precisos sobre el número de esquemas asociativos territoriales existentes y sobre su estado, administrativo, financiero o jurídico. No obstante, la Dirección de Desarrollo Territorial Sostenible del Departamento Nacional de Planeación, asiste por demanda, en materia metodológica, algunos esquemas asociativos o iniciativas interesadas en el tema.

Paralelo a ello existe interés en el tema por parte de las entidades territoriales, tanto departamentales como municipales, quienes recurren al Departamento Nacional de Planeación con el objetivo de socializar el tema con los interesados y con el propósito de iniciar los ejercicios necesarios para la conformación de estas entidades.
De los ejercicios anteriormente mencionados la única región de planeación y gestión de la que tengamos conocimiento y que ha trabajado con este departamento administrativo es el denominado G11, que aglutina los municipios de Buenaventura, Candelaria, Dagua, Florida, Jamundí, La Cumbre, Palmira, Pradera, Vijes, Yumbo y Santiago de Cali, en el departamento del Valle del Cauca.

Los Esquemas tienen como incentivos el apoyo en asistencia técnica en todas las etapas del proceso por parte del Ministerio del Interior y del DNP, además de tener la asistencia de cooperación internacional para la ejecución de proyectos que les permitan suscribir convenios, delegar funciones y competencias generando regiones competitivas.

Considerando que el proceso asociativo es eminentemente voluntario, corresponde a las entidades territoriales definir los mecanismos que incentiven su participación en los esquemas asociativos que conformen y de los cuales hagan parte. Ello, por cuanto la legislación no prevé un régimen sancionatorio general por no “participar activamente” en el esquema asociativo del cual forma parte. La única regulación sobre este particular se refiere a la conformación y giro de recursos al funcionamiento de las áreas metropolitanas, conforme lo prevén los artículos 8, parágrafo 1, y 28, parágrafo 1, de la Ley 1625 de 2013.

Sin embargo, es preciso considerar, como se indicó previamente, que el artículo 152 de la Ley 136 dispone que el municipio asociado está obligado a cumplir los estatutos y demás reglamentos que el esquema asociativo le otorgue y a acatar las decisiones que adopten sus directivas para el cabal cumplimiento de sus fines.

Los esquemas asociativos no podrán constituir circunscripción electoral especial dentro de la División Político-Administrativa Territorial del país, de igual manera no generará cargos ni al Presupuesto General de la Nación, ni al Sistema General de Participaciones, ni al Sistema General de Regalías.

Es importante aclarar que los procesos de subregionalización en su conformación pueden darse a través de actos administrativos y por lo tanto los procedimientos para realizar dichas comprensiones territoriales no se encuentran normadas por una ley. En materia de las competencias de los alcaldes frente a estos procesos de subregionalización, estos son establecidos con autonomía por cada entidad proponente de la lectura subregional que realice.
Ahora bien, se debe agregar que los procesos de subregionalización regularmente obedecen a comprensiones del territorio para la planificación del mismo en materia del presupuesto o en asuntos propios de la ejecución de proyectos, estos procesos permiten, ya sea a entidades territoriales o sus dependencias como los departamentos o a entidades del gobierno nacional realizar agrupaciones territoriales para su intervención o la focalización de sus acciones. En este sentido dicha comprensión territorial tienen como principales criterios los ambientales, históricos, políticos o socioeconómicos propios. De otra parte, existen algunos ejercicios de subregionalización de los municipios o departamentos creados por estas entidades territoriales y que se traducen en los llamados esquemas asociativos, estos obedecen regularmente a lógicas de agrupación por complementariedad de acciones para el desarrollo. Los esquemas asociativos se encuentran reglamentados por la ley 1454 de 2011- Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial y en materia de conformación y competencias por la la ley 136 de 1994 “Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios” Sin perjuicio de lo indicado, para efectos de la conformación de un esquema asociativo de carácter regional, es preciso indicar que, conforme lo dispone la Ley 136 de 1994, este proceso requiere de autorización por parte del Concejo Municipal para la conformación o integración a un esquema asociativo de carácter regional. Esta autorización se otorga al Alcalde para efectos de suscribir los convenios y demás documentos constitutivos del esquema asociativo, así como para fijar el objeto, las funciones y las fuentes y aportes de financiamiento del esquema.

La asociatividad fortalecer los procesos de descentralización y preservar la autonomía territorial Alcanzar una visión de desarrollo regional compartida, impulsar el desarrollo regional, consolidar los territorios comunes, permite planear a largo plazo, produce una economía a escala, genera mayor competitividad e inversión estratégica del recurso público, fomentar el crecimiento socioeconómico y equitativo en lo local, involucra a las entidades en la elaboración y ejecución de proyectos regionales y subregionales de impacto nacional, apoya la ejecución de recursos del Fondo de Desarrollo Regional, facilita suscribir convenios o contratos plan, asumir competencia de las entidades del orden nacional, perite obtener incentivos por parte del Gobierno nacional, aumentar la rentabilidad en cuanto a la ejecución de obras públicas, prestación de servicios, proyectos a largo plazo, etc, aumentar las oportunidades de inversión y beneficios de los habitantes, crear alianzas público privadas (APP1), mejorar el acceso a canales de comercialización, convierte su economía por mayor escalas en la comercialización de productos, promueve la participación ciudadana y ofrece a su comunidad tomar parte activa en las decisiones que busquen el mejoramiento social y cultural de sus habitantes.

Esta categoría no obedece a un concepto dado por una entidad diferente a las que toman la iniciativa de asociarse, la identificación del esquema asociativo ideal obedece a la finalidad propuesta por las entidades territoriales y en concordancia con la ley 1454 de 2011- Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial son la entidades territoriales, en su autonomía, determinan el esquema asociativo que se ajusta a sus requerimientos.

Para finalizar, es importante señalar que los criterios señalados tienen el alcance establecido por el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), sustituido por la Ley 1755 de 2015.

a. Mejora la calidad de vida de los habitantes
b. Garantiza una mejor prestación de servicios públicos Impulsa el desarrollo de la infraestructura del municipio
c. Impulsa el desarrollo de la infraestructura del municipio
d. Promueve la ejecución de obras en el ámbito regional
e. Facilita la ejecución de proyectos de desarrollo integral

1) El artículo 10 de la 1454 de 2011, Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial (LOOT), dispone textualmente lo siguiente:

Artículo 10. Esquemas asociativos territoriales. Constituirán esquemas asociativos territoriales las regiones administrativas y de planificación, las regiones de planeación y gestión, las asociaciones de departamentos, las áreas metropolitanas, las asociaciones de distritos especiales, las provincias administrativas y de planificación, y las asociaciones de municipios. (Se resalta.)

2) De manera particular en relación con las provincias administrativas y de planificación, el artículo 16 de la Ley 1454, dispone, de manera textual, lo siguiente:

Artículo 16. Provincias administrativas y de planificación. Dos o más municipios geográficamente contiguos de un mismo departamento podrán constituirse mediante ordenanza en una provincia administrativa y de planificación por solicitud de los alcaldes municipales, los gobernadores o del diez por ciento (10%) de los ciudadanos que componen el censo electoral de los respectivos municipios, con el propósito de organizar conjuntamente la prestación de servicios públicos, la ejecución de obras de ámbito regional y la ejecución de proyectos de desarrollo integral, así como la gestión ambiental.

Lo anterior no implicará que municipios que no guarden continuidad geográfica y que pertenezcan a diferentes departamentos puedan desarrollar alianzas estratégicas de orden económico con el fin de comercializar sus bienes y servicios a nivel nacional e internacional.

Parágrafo. Corresponde a las Asambleas Departamentales crear las provincias, previa autorización de los respectivos Concejos Municipales.
Parágrafo. Los municipios que conformen la PAP deberán tener en cuenta para su financiación y funcionamiento los parámetros establecidos en la Ley 617 de 2000 y 819 de 2003 para los municipios que la conformen.

En ningún caso las provincias administrativas y de planificación podrán constituir circunscripción electoral especial dentro de la División Político Administrativa Territorial del país.

El financiamiento de las Provincias Administrativas y de Planificación no generará cargos ni al Presupuesto General de la Nación, ni al Sistema General de Participaciones, ni al Sistema General de Regalías.

3) Características de las provincias administrativas y de planificación

a) Naturaleza jurídica

Conforme con las disposiciones legales citadas, las provincias administrativas y de planificación (PAP) son una modalidad de esquema asociativo territorial que, conforme con el parágrafo del artículo 11 y el artículo 17 de la LOOT, se organizan como persona jurídica de derecho público bajo la dirección y coordinación del órgano de administración que se determine en respectivo acto de conformación, con patrimonio propio e independiente de los municipios que la conforman.

b) Objeto

La PAP se conforma con el propósito de organizar conjuntamente la prestación de servicios públicos, la ejecución de obras de ámbito regional y la ejecución de proyectos de desarrollo integral, así como la gestión ambiental.

c) Iniciativa para la conformación

De acuerdo con el artículo 16 de la LOOT, dos o más municipios geográficamente contiguos de un mismo departamento podrán constituirse, mediante ordenanza expedida por la respectiva Asamblea Departamental, en una provincia administrativa y de planificación por solicitud de una cualquiera de las siguientes alternativas:

i. los respectivos alcaldes municipales,
ii. el respectivo gobernador, o
iii. el diez por ciento (10%) de los ciudadanos que componen el censo electoral de los respectivos municipios.

d) Procedimiento para la conformación

Corresponde a las Asambleas Departamentales, mediante ordenanza, crear las provincias, previa autorización de los respectivos Concejos Municipales. Si bien la disposición contenida en el artículo 16 de la LOOT no prevé regulación alguna respecto del titular de la iniciativa para radicar el proyecto de acuerdo en los respectivos Concejos Municipales, es preciso señalar que, si la conformación de la PAP conlleva algún tipo de gasto para el presupuesto municipal, la misma deberá provenir directamente del Alcalde.

Una vez expedido el acuerdo municipal que autoriza la conformación de la PAP, procede la iniciativa de radicación del respectivo proyecto de ordenanza ante la Asamblea, por parte del Gobernador, los Alcaldes o el diez por ciento (10%) de los ciudadanos que componen el censo electoral de los respectivos municipios

e) Financiamiento

En relación con las fuentes de financiación de las PAP, el artículo 16 de la LOOT señala que os municipios que las conformen, deberán tener en cuenta para su financiación y funcionamiento los parámetros establecidos en la Ley 617 de 2000 y 819 de 2003 para los municipios que la conformen. Es decir, los municipios que integran la PAP deberán tener en consideración el impacto que los aportes a tales esquemas asociativos generen en la relación de porcentaje de gastos máximos sobre el porcentaje máximo de ingresos corrientes de libre destinación, según la categoría municipal a que se refiere el artículo 7 de la Ley 1551 de 2012, así como en el respectivo Marco Fiscal de Mediando Plazo.

Es preciso señalar que el parágrafo del artículo 16 de la LOOT dispone, de manera expresa, que el financiamiento de las PAP no generará cargos ni al Presupuesto General de la Nación, ni al Sistema General de Participaciones, ni al Sistema General de Regalías. En relación con el Sistema General de Participaciones, debe entenderse en relación con los recursos de destinación específica para salud, agua potable y saneamiento básico, educación y libre inversión en otros sectores. Esto es, en el evento de destinar recursos del presupuesto municipal a la respectiva PAP, ello podrá efectuarse con cargo a los recursos de libre destinación del Sistema, así como los provenientes de ingresos corrientes de libre destinación.

En este punto es preciso considerar que el artículo 17 de la LOOT señala textualmente, en su tercer inciso, que “En ningún caso las entidades territoriales que se asocien podrán generar gastos de funcionamiento adicionales con cargo a su presupuesto o al presupuesto general de la Nación, ni incrementar la planta burocrática de las respectivas entidades que las conformen.” (Se resalta.)

4) Para efectos de la delegación de competencias o funciones, o la ejecución de recursos públicos, es necesario considerar que el artículo 14 de la Ley 489 de 1998 dispone, de manera textual, lo siguiente:

Artículo 14. Delegación entre entidades públicas. La delegación de las funciones de los organismos y entidades administrativos del orden nacional efectuada en favor de entidades descentralizadas o entidades territoriales deberá acompañarse de la celebración de convenios en los que se fijen los derechos y obligaciones de las entidades delegante y delegataria. Así mismo, en el correspondiente convenio podrá determinarse el funcionario de la entidad delegataria que tendrá a su cargo el ejercicio de las funciones delegadas.

Estos convenios estarán sujetos únicamente a los requisitos que la ley exige para los convenios o contratos entre entidades públicas o interadministrativos. (Se resalta.)

En relación con competencias nacionales, la anterior disposición se complementa con la contenida en el artículo 180 de la Ley 1753 de 2015 que señala, en la parte textual, lo siguiente:

Artículo 180. Programa nacional de delegación de competencias diferenciadas. Con el propósito de asegurar una prestación más eficiente de los bienes y servicios a cargo del Estado y crear esquemas de distribución de competencias, créase el Programa Nacional de Delegación de Competencias Diferenciadas (PNCD), el cual estará a cargo del Departamento Nacional de Planeación, en coordinación con el Ministerio del Interior, Ministerio de Hacienda y Crédito Público y las entidades sectoriales.

El Programa contendrá el marco de criterios para la delegación de funciones conforme al convenio que para tal efecto se suscriba. Los convenios se suscribirán entre las entidades del orden nacional, en calidad de delegantes, y las entidades territoriales, esquemas asociativos territoriales, la RAPE, áreas metropolitanas, conglomerados urbanos, o autoridades regionales que se constituyan para tal fin, en calidad de delegatarios. El Programa incluirá los parámetros de acreditación de capacidad financiera, técnica, regulatoria e institucional de las entidades o autoridades delegatarias. En el marco del programa, el Gobierno Nacional propondrá a dichas entidades y autoridades esquemas de distribución de competencias, las cuales quedarán plasmadas en los convenios que para tal efecto se suscriban entre entidades delegantes y delegatarias, de acuerdo con lo previsto en la Ley 1454 de 2011.

El Departamento Nacional de Planeación, en coordinación con los sectores, definirá los mecanismos de seguimiento, control y evaluación de las competencias descentralizadas y/o delegadas por el Gobierno nacional, los cuales obedecerán a criterios técnicos, objetivos, medibles y comprobables. (…) (Se resalta.)

5) Funciones de la Asociación de Municipios

Conforme con el artículo 150 de la Ley 136 de 1994, la conformación y funcionamiento de las asociaciones de municipios se sujetan a las siguientes reglas:

1. Toda asociación de municipios será siempre voluntaria. Se conformará mediante convenio suscrito por sus alcaldes, previa autorización de los respectivos concejos.

2. En el convenio de conformación se aprobarán sus estatutos, los cuales deberán determinar como mínimo: el nombre, domicilio, la dirección de la asociación, entidades que la conforman; objeto, especificando los servicios, obras, funciones que asume, tiempo por el cual se pacta la asociación, órganos de administración, representante legal, procedimiento para reformar los estatutos; modos de resolver las diferencias que ocurran entre los asociados, disolución y liquidación, régimen interno de administración, patrimonio, especificando los aportes de los municipios integrantes y demás bienes que la forman, al igual que las rentas, que les ceden o aportan, total o parcialmente la Nación, los departamentos y otras entidades públicas o privadas; los recursos que cobre por las tarifas de los servicios que preste; las contribuciones que cobre por valorización; los demás bienes que adquiera como persona jurídica; y el producto de los ingresos o aprovechamiento que obtengan por cualquier otro concepto. El convenio con sus estatutos se publicará en un medio de amplia circulación. (Se resalta.)

En este orden, conforme la disposición citada, corresponde a las autoridades municipales, en el documento de conformación del esquema asociativo respectivo, especificar los servicios, obras y funciones que asume de manera directa, por parte de las propias autoridades municipales que, precisamente, se asociación para tal efecto.

Esta disposición se complementa con la contenida en el artículo 151 de la Ley 136 que señala, textualmente, lo siguiente:

Artículo 15. Libertad de asociación. Los municipios asociados podrán formar, a la vez, parte de otras asociaciones que atiendan distintos objetivos. En cambio, los municipios asociados no podrán prestar separadamente los servicios o funciones encomendados a la asociación. (Se resalta.)

Conforme con las disposiciones anteriores, las PAP, en su condición de esquema asociativo, se hallan facultadas legalmente para suscribir convenios de delegación para la ejecución de competencias, funciones o recursos de entidades del orden nacional, así como del orden territorial, siempre que se cumplan las condiciones dispuestas por la normatividad citada.

En relación con contratos plan para este propósito, ello debe sujetarse a lo señalado por el artículo 198 de la Ley 1753 de 2015 y los artículos 12 a 15 de la LOOT, que prevén las opciones de suscribir contratos – plan entre entidades nacionales y/o territoriales para el cumplimiento de los objetivos contenidos en las disposiciones legales indicadas. De igual manera, se hallan facultadas para suscribir los convenios entre entidades públicas a que hace referencia el artículo 14 de la Ley 489 de 1998, considerando que una vez asociados, los municipios no podrán prestar separadamente los servicios o funciones encomendados a la asociación

Los municipios y regiones exitosas en el mundo se caracterizan por disponer de capital humano asociado, un pensamiento de largo plazo y planeación estratégica, desarrollo tecnológico, comercialización, un sistema financiero eficiente, tejido económico y social e instituciones fuertes. Por medio de instrumentos como:
a. La promoción con los demás mandatarios locales la formación de esquemas asociativos
b. Superando deficiencias de infraestructura y mejorando condiciones locales.
c. Buscando la diversificación y competitividad
d. Potencializando las alianzas equitativas

En cuanto a la asociatividad en el Plan Nacional de Desarrollo, es preciso señalar que estos objetivos son consistentes con los contenidos sobre la asociatividad territorial en el documento de Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2014 – 2018 y la Ley 1753 de 2015 , en lo relativo al programa nacional de delegación de competencias diferenciadas , que conforme con el artículo 180 de esta Ley, “contendrá el marco de criterios para la delegación de funciones conforme al convenio que para tal efecto se suscriba. Los convenios se suscribirán entre las entidades del orden nacional, en calidad de delegantes, y las entidades territoriales, esquemas asociativos territoriales, la RAPE, áreas metropolitanas, conglomerados urbanos, o autoridades regionales que se constituyan para tal fin, en calidad de delegatarios. El Programa incluirá los parámetros de acreditación de capacidad financiera, técnica, regulatoria e institucional de las entidades o autoridades delegatarias. En el marco del programa, el Gobierno Nacional propondrá a dichas entidades y autoridades esquemas de distribución de competencias, las cuales quedarán plasmadas en los convenios que para tal efecto se suscriban entre entidades delegantes y delegatarias, de acuerdo con lo previsto en la Ley 1454 de 2011.” De igual manera el artículo 183 de la Ley 1753 de 2015 hace referencia directa a los esquemas asociativos reconociendo que, a solicitud de las entidades territoriales, mediante este mecanismo se podrán conformar como autoridades regionales de transporte:

ARTÍCULO 183. Autoridades regionales de transporte. El Gobierno Nacional, a solicitud de las entidades territoriales, podrá crear y fortalecer Autoridades Regionales de Transporte en las aglomeraciones urbanas o en aquellos municipios cuya movilidad urbana se desarrolle más allá de sus propios límites jurisdiccionales. Para tal efecto, las entidades territoriales interesadas deberán constituir previamente esquemas asociativos territoriales, en concordancia con el artículo 10 de la Ley 1454 de 2011. La Autoridad Regional de Transporte, será la encargada de regular el servicio de transporte público de pasajeros, otorgar permisos y habilitaciones, integrar operacional y tarifariamente los diferentes modos y modalidades, y garantizar la articulación de planes, programas y proyectos contenidos en los Planes Maestros de Movilidad de cada uno de los municipios, así como los incluidos en sus instrumentos de planeación territorial que influyan en la organización de la movilidad y el transporte, de acuerdo con los lineamientos del Ministerio de Transporte.

a. Recurso Humanos: Es el trabajo en equipo que aporta el conjunto de los servidores, empleados o colaboradores (Entidades del Estado).
b. Recurso Técnicos: los medios físicos y concretos, los bienes tangibles con los que se puede contar para conseguir el objetivo común.
c. Recurso Tecnológicos: Permiten la integración de tecnologías e innovaciones, facilitando una gestión del conocimiento, para contribuir en forma considerable a la satisfacción de las necesidades prioritarias y de capacitación y desarrollo de recursos humanos, así como al desarrollo de las necesidades de investigación en beneficio de un sector.
d. Recurso Financieros: Incentivos del Gobierno, recursos propios, recursos del sector privado, cooperación internacional, entre otros.

Todo ciudadano puede presentar iniciativas de inversión a las autoridades municipales, departamentales o nacionales, las cuales pueden luego de su análisis ser transferirlas a los Bancos de Proyectos, esto quiere decir, que sólo a través de una entidad territorial o nacional se gestionan los proyectos de inversión. Con el ánimo de articular y consolidar la información de inversión pública del país, la nación a través de la resolución 4788 de 2016 ha dispuesto el Sistema Unificado de Inversiones y Finanzas Públicas-SUIFP, como único banco de proyectos de inversión, a través del cual se soporta el ciclo de la inversión pública para cualquier fuente de financiación.

Según el Artículo 30 de la Ley 1454 de 2011, las Regiones Administrativas y de Planificación (RAP) son entidades conformadas por dos o más departamentos, con personería jurídica, autonomía financiar y patrimonio propio, cuya finalidad esta orientada al desarrollo regional, la inversión y la competitividad, además en los términos previstos en el artículo 306 de la Constitución Política, enfatizando la gradualidad, flexibilidad y responsabilidad fiscal.
Para el efecto, la citada disposición legal prevé diversas reglas necesarias para la conformación organización y funcionamiento de las RAP, dentro de las que es preciso considerar las siguientes:
a. Los departamentos que conformen la RAP deberán tener en cuenta para su financiación y funcionamiento los parámetros establecido en las leyes 617 de 2000 y 819 de 2003.
El artículo 32 de la Ley 1454 de 2011 señala que el funcionamiento de las Rap se financiará, principalmente, con cargo a los recursos d que las entidades territoriales que la conformen destinen para ellos, de conformidad con los indicadores de sostenibilidad fiscal de la Ley 617 de 2000.
Para este efecto, es preciso señalar que el artículo 4 de la Ley 617 de 2000 dispone los límites máximos que como proporción de sus ingresos corrientes de libre destinación, durante cada vigencia fiscal y atendiendo a su respectiva categoría presupuestal, los departamentos podrán destinar a financiar sus gastos de funcionamiento.
Por su parte, el artículo 7 de la Ley 819 de 2003 dispone que el impacto fiscal de cualquier proyecto de ordenanza que ordene gasto, deberá hacerse explicito y deberá ser compatible con el marco fiscal de mediano plazo.
Adicionalmente, el artículo 32 de la Ley 1454 de 2011 dispone que las RAP no generarán gasto del Presupuesto General de la Nación, del Sistema de General de Participaciones  ni del Sistema General de Regalías.
b. Entre los departamentos que conformen las RAP debe haber continuidad geográfica
De acuerdo con el artículo 30 de la Ley 1454 , las RAP deben guardar continuidad geográfica para su conformación, ello sin perjuicio que los departamentos que no guarden continuidad geográfica puedan desarrollar alianzas estratégicas de orden económico con el fin de comercializar sus bienes y servicios a nivel nacional e internacional.
c. Pertenencia o conformación de mas de una RAP
En relación con la pertenencia o conformación de más de una RAP, por parte de un mismo departamento, es preciso indicar que, desde un estricto punto de vista normativo, la Ley 1454 de 2011 no contiene regulación alguna en cuanto a número de RAP de las que pueden hacer parte, o participar en su conformación los departamentos.
Así en los términos del artículo 30 de la Ley 1454 de 2011, atendiendo lo previsto en el artículo 306 de la Constitución Política, previa autorización de sus respectivas asambleas, y previo concepto de la Comisión de Ordenamiento Territorial del Senado, los gobernadores de dos o mas departamentos podrán construir mediante convenio la región administrativa y de planificación que consideren necesaria para proveer el desarrollo económico de sus territorios y el mejoramiento social de sus habitantes..
En este orden, la decisión de conformar o participar en la conformación en más de una RAP, atendiendo postulados legales y la autonomía de las entidades territoriales, es una decisión estratégica que obedece a criterios técnicos de planeación, racionalización de funciones y objetivos de desarrollo regional que evaluaran, en el ámbito de sus competencias, las respectivas autoridades departamentales.
En todo caso, para este efecto, las autoridades departamentales deberán considerar las regulaciones relativas a los parámetros fiscales para su funcionamiento, esto es, el impacto en sus indicadores de Ley 617 y la incorporación en el marco fiscal de mediano plazo a que se refiere la Ley 819, así como la continuidad geográfica de la RAP de tal suerte que se cumplan los requisitos señalados en la legislación.

La Secretaría Técnica de la Comisión de Ordenamiento Territorial (COT) ha realizado aproximaciones preliminares a la identificación de procesos e iniciativas de asociatividad territorial, que permitieron un acercamiento a las dinámicas asociativas territoriales en el país; está tarea condujo a la elaboración del documento “Balance Preliminar de los Procesos Asociativos Territoriales en Colombia” -DNP, Jul. 2013 , que acopió información frente al tema y a través de la muestra de 53 ejercicios de asociatividad territorial identificó la dinámica de los mismos. De igual manera y con referencia a los documentos disponibles acerca del asunto asociativo territorial realizados por el DNP, se halla disponible el informe “Definición legal y funcional de los esquemas asociativos de entidades territoriales en Colombia” en el cual se analizan los temas relacionados con la normativa específica al respecto.

Considerando que su comunicación hace referencia a los Departamentos de Nariño y Putumayo, se precisa que el artículo 12 de la Ley 1454 prevé que “dos o más departamentos podrán asociarse administrativa y políticamente para organizar conjuntamente la prestación de servicios públicos, la ejecución de obras de ámbito regional y el cumplimiento de funciones administrativas propias, mediante convenio o contrato-plan suscrito por los gobernadores respectivos, previamente autorizados por las asambleas departamentales y para el ejercicio de competencias concertadas entre sí en un marco de acción que integre sus respectivos planes de desarrollo en un modelo de planificación integral conjunto.”

De este modo, la Asociación de Departamentos podrá adelantar procesos asociativos con entidades territoriales de países vecinos y fronterizos tendientes a la conformación de alianzas estratégicas que promuevan el desarrollo social, económico y cultural, así como programas de cooperación dirigidos al fomento del desarrollo comunitario, la prestación de los servicios públicos, la preservación del ambiente y el desarrollo productivo y social. Para este efecto, conforme con artículo 4, literal c), de la Ley 191 de 1995, debe considerarse previamente la existencia de una zona de integración fronteriza, esto es”aquellas áreas de los Departamentos Fronterizos cuyas características geográficas, ambientales, culturales y/o socioeconómicas, aconsejen la planeación y la acción conjunta de las autoridades fronterizas, en las que de común acuerdo con el país vecino, se adelantarán las acciones, que convengan para promover su desarrollo y fortalecer el intercambio bilateral e internacional.”

Para este efecto, atendiendo al artículo 7 de la Ley 191, corresponde al Gobierno Nacional determinar, por convenio con los países vecinos las Zonas de Integración Fronteriza. En este contexto, atendido al artículo 7 de la Ley 191, “[l]os Gobernadores y Alcaldes de los Departamentos y Municipios Fronterizos, previamente autorizados por las Asambleas Departamentales y Concejos Municipales, según el caso, podrán celebrar con las autoridades correspondientes de las entidades territoriales limítrofes del país vecino, de igual nivel, convenios de cooperación e integración dirigidos a fomentar, en las Zonas de Frontera, el desarrollo comunitario, la prestación de servicios públicos y la preservación del ambiente, dentro del ámbito de competencias de las respectivas entidades territoriales e inspirados en criterios de reciprocidad y/o conveniencia nacional.”

La procedencia de la suscripción de estos convenios debe considerar, además, conforme con el artículo 7, parágrafo 3, de la Ley 191 que “[e]l Ministerio de Relaciones Exteriores prestará la asistencia que requieran los Departamentos y Municipios Fronterizos para el adecuado ejercicio de esta competencia y, en todos los casos, deberá ser consultado previamente.”

En este orden los departamentos interesados en la suscripción de los convenios a que aluden las Leyes 1454 y 191, deberán verificar el cumplimiento de los requisitos señalados por estas disposiciones, en particular lo relativo a la consulta previa que debe efectuarse al Ministerio de Relaciones Exteriores. Surtido ese trámite legal, el Departamento Nacional de Planeación se halla en disponibilidad de brindar asistencia técnica, considerando el contexto normativo citado.

En cuanto a la conformación de asociaciones de municipios, las cuales hacen parte de la categoría “esquemas asociativos”, la ley 1454 de 2011 indica lo siguiente:

ARTÍCULO 11. Conformación de asociaciones de entidades territoriales. Las asociaciones de entidades territoriales se conformarán libremente por dos o más entes territoriales para prestar conjuntamente servicios públicos, funciones administrativas propias o asignadas al ente territorial por el nivel nacional, ejecutar obras de interés común o cumplir funciones de planificación, así como para procurar el desarrollo integral de sus territorios.

Parágrafo. Podrán conformarse diversas asociaciones de entidades territoriales como personas jurídicas de derecho público bajo la dirección y coordinación de la junta directiva u órgano de administración que determinen las entidades territoriales interesadas, las cuales velarán por la inclusión y participación

De igual manera en la citada ley, el parágrafo del ARTÍCULO 17. “Naturaleza y funcionamiento de los esquemas asociativos”, manifiesta:

“En concordancia con lo previsto en el artículo 95 de la Ley 489 de 1998, las Entidades Territoriales podrán continuar asociándose mediante la celebración de convenios interadministrativos o mediante la conformación de personas jurídicas de derecho público o derecho privado.

En relación con la conformación de las asociaciones de municipios, le resultan aplicables, las disposiciones contenidas en el artículo 150 de la Ley 136 de 1994 que, de manera textual, señala lo siguiente:

Artículo 150. Conformación y funcionamiento. Las asociaciones para su conformación y funcionamiento se sujetarán a las siguientes reglas:

1. Toda asociación de municipios será siempre voluntaria. Se conformará mediante convenio suscrito por sus alcaldes, previa autorización de los respectivos concejos.

2. En el convenio de conformación se aprobarán sus estatutos, los cuales deberán determinar como mínimo: el nombre, domicilio, la dirección de la asociación, entidades que la conforman; objeto, especificando los servicios, obras, funciones que asume, tiempo por el cual se pacta la asociación, órganos de administración, representante legal, procedimiento para reformar los estatutos; modos de resolver las diferencias que ocurran entre los asociados, disolución y liquidación, régimen interno de administración, patrimonio, especificando los aportes de los municipios integrantes y demás bienes que la forman, al igual que las rentas, que les ceden o aportan, total o parcialmente la Nación, los departamentos y otras entidades públicas o privadas; los recursos que cobre por las tarifas de los servicios que preste; las contribuciones que cobre por valorización; los demás bienes que adquiera como persona jurídica; y el producto de los ingresos o aprovechamiento que obtengan por cualquier otro concepto. El convenio con sus estatutos se publicará en un medio de amplia circulación.

En cuanto a la relación del SGR y los esquemas asociativos territoriales cabe anotar lo siguiente; El Sistema General de Regalías (SGR), se creó mediante el Acto Legislativo 05 de 2011 y se reglamentó por medio de la Ley 1530 de 2012 (por la cual se regula la organización y el funcionamiento del SGR) su operación inició a partir del primero de enero de 2012.

Con relación a la destinación de los recursos del SGR el inciso primero del artículo 361 de la de la Constitución Política (Modificado por el Acto Legislativo No. 5 de 2011) establece:

“Artículo 361. Los ingresos del Sistema General de Regalías se destinarán al financiamiento de proyectos para el desarrollo social, económico y ambiental de las entidades territoriales; al ahorro para su pasivo pensional; para inversiones físicas en educación, para inversiones en ciencia, tecnología e innovación; para la generación de ahorro público; para la fiscalización de la exploración y explotación de los yacimientos y conocimiento y cartografía geológica del subsuelo; y para aumentar la competitividad general de la economía buscando mejorar las condiciones sociales de la población.” (Se destaca del original)

Por su parte, el artículo 22 de la Ley 1530 de 2012 reitera la disposición constitucional al indicar que los recursos del SGR se destinarán para proyectos de inversión y para la estructuración de proyectos, como componente de un proyecto de inversión o presentados en forma individual. Esta norma dispone:

“Artículo 22. Destinación. Con los recursos del Sistema General de Regalías se podrán financiar proyectos de inversión y la estructuración de proyectos, como componentes de un proyecto de inversión o presentados en forma individual. Los proyectos de inversión podrán incluir las fases de operación y mantenimiento, siempre y cuando esté definido en los mismos el horizonte de realización. En todo caso, no podrán financiarse gastos permanentes.

Cuando se presente solicitud de financiación para estructuración de proyectos, la iniciativa debe acompañarse de su respectivo perfil.”

Frente al Fondo de Compensación Regional, el inciso noveno del artículo 361 de la Constitución Política (Modificado por el Acto Legislativo No. 5 de 2011) determina que:

“Los recursos del Fondo de Compensación Regional se destinarán a la financiación de proyectos de impacto regional o local de desarrollo en las entidades territoriales más pobres del país, de acuerdo con criterios de Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI), población y desempleo, y con prioridad en las zonas costeras, fronterizas y de periferia. (…)” (Subrayas fuera del original)

Así mismo, y con respecto al Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación el inciso octavo del artículo 361 de la Constitución Política (Modificado por el Acto Legislativo No. 5 de 2011) señala:

“Los Fondos de Ciencia, Tecnología e Innovación … tendrán como finalidad la financiación de proyectos regionales acordados entre las entidades territoriales y el Gobierno Nacional.” (Se destaca del original)

Conforme con las normas expuestas se observa que los recursos del Sistema General de Regalías tienen destinación específica y su ejecución se lleva a cabo a través de proyectos de inversión.

Con relación a los proyectos de inversión susceptibles de ser financiados con recursos del Sistema General de Regalías, el artículo 23 de la Ley 1530 de 2012 establece que los proyectos a financiar además de estar en concordancia con el Plan Nacional de Desarrollo y los Planes de Desarrollo Territorial, deben cumplir con el principio de buen gobierno y con las siguientes características, las cuales enuncia y explica de la siguiente manera:

“1. Pertinencia, entendida como la oportunidad y conveniencia de formular proyectos acordes con las condiciones particulares y necesidades socioculturales, económicas y ambientales.

2. Viabilidad, entendida como el cumplimiento de las condiciones y criterios jurídicos, técnicos, financieros, ambientales y sociales requeridos.

3. Sostenibilidad, entendida como la posibilidad de financiar la operación y funcionamiento del proyecto con ingresos de naturaleza permanentes.

4. Impacto, entendido como la contribución efectiva que realice el proyecto al cumplimiento de las metas locales, sectoriales, regionales y los objetivos y fines del Sistema General de Regalías.

5. Articulación con planes y políticas nacionales de las entidades territoriales, de las comunidades negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras, de las comunidades indígenas y del pueblo Rom o Gitano de Colombia.”

Referente a la aprobación de los proyectos de inversión para ser financiados con recursos del SGR, el artículo 2.2.4.1.1.5.3. del Decreto 1082 de 2015 (Por medio del cual se expidió el Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo de Planeación Nacional) al explicar la aprobación de los proyectos de inversión indica que la misma se realiza de acuerdo con los criterios establecidos por la Ley 1530 de 2012 y por los Órganos Colegiados de Administración y Decisión (OCAD). Esta norma establece:

“Artículo 2.2.4.1.1.5.3. Aprobación de proyectos. Corresponderá a los órganos colegiados de administración y decisión aprobar los proyectos a ser ejecutados según los criterios establecidos por la Ley 1530 de 2012, para lo cual tendrán como insumo el Plan Bienal de Caja y el cronograma de flujos por ellos definido, la identificación de proyectos de inversión susceptibles de financiamiento con cargo a los recursos del Sistema General de Regalías contenida en los documentos anexos del Presupuesto Bienal del Sistema y la aplicación de las herramientas de apoyo a la priorización de proyectos que diseñe el Departamento Nacional de Planeación.

(…)” (Subrayas fuera del original)

Adicional a lo anterior, debe tenerse en cuenta que todos los proyectos que se presenten ante el OCAD del Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación (CTeI) del SGR deben estar alineados con los Planes y Acuerdos Estratégicos Departamentales (PAED) de CTeI, conforme lo establece el Decreto 293 de 2017. Adicionalmente, es necesario revisar que el proyecto a desarrollar se enmarque dentro de las tipologías que señala la Guía Sectorial de Programas y Proyectos de CTeI, la cual pude ser consultada en el siguiente link:

http://www.colciencias.gov.co/portafolio/gestion-territorial/guia-sectorial/documento

Así las cosas, de acuerdo con las normas mencionadas, los recursos del Sistema General de Regalías, se destinan a la financiación de proyectos de inversión y para la estructuración de proyectos, como componente de un proyecto de inversión o presentados en forma individual, aspectos que son aprobados por los Órganos Colegiados de Administración y Decisión respectivo.

Con respecto a la presentación de proyectos de inversión para ser financiados con recursos del Sistema General de Regalías debe tenerse en cuenta que, para el SGR, la formulación y la presentación de proyectos son dos aspectos diferentes cuyo ejercicio está asignado a instancias distintas. Al respecto el artículo 25 de la Ley 1530 de 2012 señala:

“Artículo 25. Formulación y Presentación de los proyectos de inversión. Con las particularidades previstas en el Capítulo IV de este Título, todo proyecto de inversión debe ser formulado de conformidad con las metodologías y lineamientos que defina el Departamento Nacional de Planeación, en su condición de entidad nacional de planeación y en desarrollo de lo dispuesto por el numeral 3 del artículo 49 de la Ley 152 de 1994 y con base en los lineamientos que defina la Comisión Rectora.

Para tales efectos, todas las personas naturales o jurídicas, públicas o privadas, y las comunidades étnicas minoritarias podrán formular proyectos de inversión, en los términos del inciso anterior.

Los proyectos de inversión serán presentados por las entidades territoriales al respectivo Órgano Colegiado de Administración y Decisión, acompañados de los respectivos estudios y soportes previa revisión del cumplimiento de las características a que se refiere el artículo 23 y la armonización con los planes de desarrollo territoriales.

Tratándose de proyectos que tengan enfoque diferencial en las comunidades indígenas, la presentación de los mismos se realizará por los representantes de esas comunidades.

Tratándose de proyectos que tengan enfoque diferencial en las comunidades Negras, Afrocolombianas, Raizales y Palenqueras, la presentación de los mismos se realizará por los representantes de esas comunidades elegidos únicamente y de manera autónoma por las Organizaciones de Base de Comunidades Negras o Consejos Comunitarios de Comunidades Negras, Afrocolombianas, Raizales y Palenqueras, debidamente inscritas en el registro único del Ministerio del Interior. Para los efectos previstos en este inciso no podrán participar asociaciones que estén conformadas por entidades estatales.” (Se destaca del original)

De conformidad con lo establecido en el artículo 25 de la Ley 1530 de 2012, la formulación de un proyecto de inversión la puede realizar cualquier persona, natural o jurídica, pública o privada, mientras que la presentación de proyectos de inversión ante el Órgano Colegiado de Administración y Decisión respectivo, es una facultad que la Ley atribuye únicamente a las entidades territoriales a través de las secretarías de planeación (municipios, distritos o departamentos) o a los representantes de comunidades étnicas minoritarias.

Teniendo en cuenta lo anterior se observa que, por mandato legal, el Sistema General de Regalías no constituye “per se” fuente de incentivos a una determinada actividad o forma de organización territorial.

6. Interrogantes 6, 10 y 11

En lo relativo a “fracaso de las asociaciones de municipios en Colombia”, así como información relativa a “cuantas asociaciones de municipios han fracasado en Colombia” y “recomendaciones técnicas y políticas” sobre el particular, no se dispone de información sobre el particular, por cuanto, verificado el contenido del Decreto 1832 de 2012, no se halla dentro de las funciones del DNP recaudar, consolidar o analizar información relativa a ese tipo de conformación asociativa territorial, su funcionamiento y estado de ejecución de su objeto social, como emitir tales pronunciamientos. Tampoco se dispone de información o evidencia normativa o documentaria que informe o ilustre acerca de la definición o contenido de la calificación o valoración empleada en su comunicación, respecto de las asociaciones de municipios

Conforme con el artículo 11 de la Ley 1454 de 2011, los esquemas asociativos, se conforman por dos o más entes territoriales para prestar conjuntamente servicios públicos, funciones administrativas propias o asignadas al ente territorial por el nivel nacional, ejecutar obras de interés común o cumplir funciones de planificación, así como para procurar el desarrollo integral de sus territorios.
En este contexto, de manera particular en lo relativo a las fuentes de financiación de las RAP, es preciso tener en cuenta la disposición contenida en el artículo 32 de la Ley 1454 de 2011 que, textualmente., señala lo siguiente:
Artículo 32. Financiación. El funcionamiento de las Regiones Administrativas y de Planificación se financiará con cargo a los recursos o aportes que las respectivas entidades territoriales que la conformen destinen para ello y los incentivos que defina el Gobierno Nacional, de conformidad con los indicadores de sostenibilidad fiscal de la Ley 617 de 2000 para los departamentos que las conformen.

Los recursos de inversión asignados por las entidades territoriales para el logro de los objetivos de la Región Administrativa y de Planificación, podrán ser utilizados en todo el territorio que la conforma, con el objetivo de alcanzar el desarrollo económico de sus territorios y el mejoramiento social de sus habitantes.

Las Regiones Administrativas y de Planificación no generarán gasto del presupuesto general de la Nación, ni del Sistema General de Participaciones, ni del Sistema General de Regalías.

Conforme con la disposición citada, el funcionamiento de las RAP se financiará con cargo a los recursos o aportes que las respectivas entidades territoriales que la conformen destinen para ello.

En lo concerniente a proyectos de inversión, la respectiva entidad territorial podrá, siguiendo las metodologías y lineamientos definidas por el Departamento Nacional de Planeación y de conformidad con la Metodología General Aplicada (MGA) formular un proyecto de inversión, susceptible de ser financiado con cargo a los recursos del Sistema General de Regalías – SGR, teniendo en consideración las “Reglas generales para los proyectos de inversión”, contenidas en el Capítulo I, del Título IV “Inversión de los recursos del Sistema General de Regalías”, de la Ley 1530 de 2012. .

En relación con la conformación de las Regiones de Planificación y Gestión, al tratarse de un esquema asociativo que se conforma por decisión de las autoridades territoriales, cuando ésta se integra por municipios, le resultan aplicables, las disposiciones contenidas en el artículo 150 de la Ley 136 de 1994 que, de manera textual, señala lo siguiente:

Artículo 150. Conformación y funcionamiento. Las asociaciones para su conformación y funcionamiento se sujetarán a las siguientes reglas:

1. Toda asociación de municipios será siempre voluntaria. Se conformará mediante convenio suscrito por sus alcaldes, previa autorización de los respectivos concejos.

2. En el convenio de conformación se aprobarán sus estatutos, los cuales deberán determinar como mínimo: el nombre, domicilio, la dirección de la asociación, entidades que la conforman; objeto, especificando los servicios, obras, funciones que asume, tiempo por el cual se pacta la asociación, órganos de administración, representante legal, procedimiento para reformar los estatutos; modos de resolver las diferencias que ocurran entre los asociados, disolución y liquidación, régimen interno de administración, patrimonio, especificando los aportes de los municipios integrantes y demás bienes que la forman, al igual que las rentas, que les ceden o aportan, total o parcialmente la

Nación, los departamentos y otras entidades públicas o privadas; los recursos que cobre por las tarifas de los servicios que preste; las contribuciones que cobre por valorización; los demás

bienes que adquiera como persona jurídica; y el producto de los ingresos o aprovechamiento que obtengan por cualquier otro concepto. El convenio con sus estatutos se publicará en un medio de amplia circulación. 

De manera adicional, si un departamento hace parte de la conformación de una RPG, en el acto de constitución, podrá determinarse, previa autorización de la respectiva asamblea departamental, los aportes al patrimonio del esquema asociativo, para el cumplimiento de las funciones y la prestación de los servicios a su cargo y para la ejecución de obras o proyectos de desarrollo regional, conforme lo señala el artículo 327 del Decreto 1222 de 1986 que, en este aparte, no ha sido objeto de derogatoria.

Es de resaltar que actualmente no existe un ente regulador, ni normatividad en torno a la inscripción a un registro, que obligue a los diferentes esquemas asociativos a informar sobre su creación, formalización, disolución o accionar; lo que impide tener datos precisos sobre el número de Esquemas Asociativos territoriales existentes, su estado, administrativo, financiero o jurídico; de allí que los ejercicios adelantados por la Secretaría Técnica de la COT estén determinados por la información recogida por las entidades territoriales y por la Dirección de Desarrollo Territorial Sostenible del Departamento Nacional de Planeación como un ejercicio a la demanda que en materia metodológica presentan los interesados a esta entidad.

Conforme se indicó en el punto anterior, al tratarse de un esquema asociativo que se conforma por decisión de las autoridades territoriales, cuando ésta se integra por municipios, le resultan aplicables, las disposiciones contenidas en el artículo 150, numeral 2, de la Ley 136 de 1994 que, entre otros temas, señala que “En el convenio de conformación se aprobarán sus estatutos, los cuales deberán determinar como mínimo (…) , patrimonio, especificando los aportes de los municipios integrantes y demás bienes que la forman, al igual que las rentas, que les ceden o aportan, total o parcialmente la Nación, los departamentos y otras entidades públicas o privadas; los recursos que cobre por las tarifas de los servicios que preste; las contribuciones que cobre por valorización; los demás bienes que adquiera como persona jurídica; y el producto de los ingresos o aprovechamiento que obtengan por cualquier otro concepto.”

De manera adicional, si un departamento hace parte de la conformación de una RPG, en el acto de constitución, podrá determinarse, previa autorización de la respectiva asamblea departamental, los aportes al patrimonio del esquema asociativo, para el cumplimiento de las funciones y la prestación de los servicios a su cargo y para la ejecución de obras o proyectos de desarrollo regional.

La conformación de esquemas asociativos en Colombia se ha presentado de manera recurrente a partir de las figuras de asociaciones de municipios, cuyos requisitos de conformación se hallan contenidos en el artículo 150 de la Ley 136 de 1994 y los artículos 14 y 17 de la ley 1454 de 2011, que definen a las asociaciones de municipios como entidades administrativas de derecho público, con personería jurídica y patrimonio propio e independiente de los entes que la conforman. De igual manera, con la expedición de la Ley 1454 de 2011, ley orgánica de ordenamiento territorial, se han venido conformando nuevas figuras concebidas por esta normativa como las Regiones de Planeación y Gestión y las Regiones Administrativas de Planificación; de igual manera se han formalizado y vienen funcionando seis áreas metropolitanas en el país. Todo lo anterior permite tener disponibilidad de varios tipos asociativos territoriales presupuestados en la LOOT. Paralelo a ello, las entidades territoriales, tanto departamentales como municipales, de manera autónoma han adelantado con el objetivo de socializar el tema con los interesados y con el propósito de iniciar los ejercicios necesarios para la conformación de estas entidades. Como se explicó anteriormente la inexistencia de un registro que informe acerca de la existencia y funcionamiento de los esquemas asociativos impide tener datos precisos sobre los mismos.

Si bien como se precisa, no se cuenta con información del universo total de la asociatividad territorial, el balance realizado por la Secretaría Técnica de la COT, ha permitido identificar lo siguiente:

• El propósito que predomina entre los esquemas asociativos es la formulación de proyectos de inversión de interés regional, respuesta sin duda alguna motivada por el marco normativo favorable a la financiación de proyectos de interés regional vía el Sistema General de Regalías (SGR).
• Le siguen en orden de calificación: el promover el desarrollo regional y la competitividad; así como la planificación integral y el ordenamiento del territorio. Estos objetivos se encuentran directamente en línea con los grandes propósitos de la LOOT y se podrían relacionar con los propósitos de la figura de Región de Planeación y Gestión.
• Los propósitos que tradicionalmente le corresponden a las asociaciones de entidades territoriales, como el ejercicio conjunto de funciones administrativas, la prestación de servicios públicos o la ejecución de obras, registraron un menor nivel de importancia para los implicados en la muestra.

Entre los principales objetivos identificados en ese balance, están los siguientes:

• Promover el desarrollo integral y fortalecimiento de los municipios asociados.
• Procurar y propender por el desarrollo humano, social y económico.
• Prestar directamente o mediante convenios servicios públicos, ejecutar obras de infraestructura públicas (transportes, energía, comunicaciones, obras públicas, servicios públicos domiciliarios, vivienda social, medio ambiente, turismo) y suministrar servicios administrativos, jurídicos, técnicos y financieros que agilicen los procesos.
• Convertirse en instancia de planificación a través de la identificación, formulación y ejecución de una agenda de programas y proyectos regionales que logre articular intereses públicos y privados

Ahora bien, como lo manifiesta el documento de “Balance Preliminar de los Procesos Asociativos Territoriales en Colombia” a partir de sus objetivos generales se pudieron identificar algunos objetivos específicos que se relacionan así:

• Ambientales:
1) Promover, fomentar y velar por la recuperación, conservación, preservación y sostenibilidad de los recursos naturales y ecosistemas compartidos.
2) Promover la formulación de programas y planes de manejo ambiental de los recursos naturales, el suelo y recursos energéticos.

3) Formular y ejecutar proyectos en medio ambiente, asistencia técnica, reforestación, fortalecimiento de programas locales de mantenimiento de microcuencas y procesos de descontaminación.

• Económico-Productivos:
1) Propiciar la competitividad y especialización de un territorio en específico mediante la confluencia de alianzas y esfuerzos entre el sector público y privado.
2) Poner en marcha Centros Provinciales de Gestión Agropecuaria para que presten el servicio de asistencia técnica agropecuaria.
3) Recuperar, proteger y optimizar la capacidad del sector agropecuario, fortaleciendo la organización social y desarrollando tecnologías apropiadas.
4) Mejorar el sistema productivo de la región a través de la diversificación de la producción y de la estructura económica.
5) Promover la investigación y el desarrollo de tecnologías para las áreas de producción, transformación, comercialización y prestación de servicios.
6) Desarrollar programas de capacitación a los jóvenes que impulsen la generación de empleo

• Socioculturales
1) Reforzar la identidad y cultura regional, de manera tal que se propenda por su conservación, sostenibilidad y autenticidad.
2) Planificar y ejecutar acciones en el sector educativo, o la prestación de servicios del relleno sanitario, la operación del centro de sacrificio regional.
3) Formular políticas diferenciadas para superación de la pobreza.

• Urbano-regional:
1) Revisar y armonizar los Planes municipales de Ordenamiento Territorial a la luz de criterios de ordenamiento subregional.

• Político-institucionales
1) Orientar la oferta de actuación estatal en la regional, con base en lineamientos contemplados en Planes estratégicos subregionales patrocinados por las mismas asociaciones
2) Garantizar procesos de planificación participativos, en el mediano y largo plazo.
3) Incidir en la toma de decisiones en el nivel nacional y departamental que afecten a los municipios asociados.
4) Representar los intereses de los municipios asociados en plataformas de negociación nacionales e internacionales.
5) Fortalecimiento de instrumentos de participación comunitaria, derechos humanos, la convivencia pacífica, consolidación de procesos

En cuanto a la asociatividad en el Plan Nacional de Desarrollo, es preciso señalar que estos objetivos son consistentes con los contenidos sobre la asociatividad territorial en el documento de Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2014 – 2018 y la Ley 1753 de 2015 , en lo relativo al programa nacional de delegación de competencias diferenciadas , que conforme con el artículo 180 de esta Ley, “contendrá el marco de criterios para la delegación de funciones conforme al convenio que para tal efecto se suscriba. Los convenios se suscribirán entre las entidades del orden nacional, en calidad de delegantes, y las entidades territoriales, esquemas asociativos territoriales, la RAPE, áreas metropolitanas, conglomerados urbanos, o autoridades regionales que se constituyan para tal fin, en calidad de delegatarios. El Programa incluirá los parámetros de acreditación de capacidad financiera, técnica, regulatoria e institucional de las entidades o autoridades delegatarias. En el marco del programa, el Gobierno Nacional propondrá a dichas entidades y autoridades esquemas de distribución de competencias, las cuales quedarán plasmadas en los convenios que para tal efecto se suscriban entre entidades delegantes y delegatarias, de acuerdo con lo previsto en la Ley 1454 de 2011.” De igual manera el artículo 183 de la Ley 1753 de 2015 hace referencia directa a los esquemas asociativos reconociendo que, a solicitud de las entidades territoriales, mediante este mecanismo se podrán conformar como autoridades regionales de transporte:

ARTÍCULO 183. Autoridades regionales de transporte. El Gobierno Nacional, a solicitud de las entidades territoriales, podrá crear y fortalecer Autoridades Regionales de Transporte en las aglomeraciones urbanas o en aquellos municipios cuya movilidad urbana se desarrolle más allá de sus propios límites jurisdiccionales. Para tal efecto, las entidades territoriales interesadas deberán constituir previamente esquemas asociativos territoriales, en concordancia con el artículo 10 de la Ley 1454 de 2011. La Autoridad Regional de Transporte, será la encargada de regular el servicio de transporte público de pasajeros, otorgar permisos y habilitaciones, integrar operacional y tarifariamente los diferentes modos y modalidades, y garantizar la articulación de planes, programas y proyectos contenidos en los Planes Maestros de Movilidad de cada uno de los municipios, así como los incluidos en sus instrumentos de planeación territorial que influyan en la organización de la movilidad y el transporte, de acuerdo con los lineamientos del Ministerio de Transporte.

Con relación a las fuentes de carácter municipal destinadas a una RPG, se hallan las relativas a ingresos corrientes de libre destinación, esto es, los ingresos corrientes excluidas las rentas de destinación específica, entendiendo por estas las destinadas por ley o acto administrativo a un fin determinado. En este evento, el rubro presupuestal es el correspondiente a una transferencia corriente, en particular, transferencia al sector público.

De igual manera, en lo concerniente a la financiación de proyectos de inversión, el municipio podrá recurrir a los recursos provenientes de la bolsa de Propósito General, del Sistema General de Participaciones (SGP), teniendo en consideración que el artículo 76 de la Ley 715 de 2001 señala que corresponde a los municipios, directa o indirectamente, con recursos propios, del SGP u otros recursos, promover, financiar o cofinanciar proyectos de interés municipal.

Para este efecto, el respectivo municipio debe incorporar el respectivo proyecto en su plan de desarrollo y ejecutarlo como proyecto de inversión (formulado, evaluado y registrado en el Banco de Programas y Proyectos de Inversión Municipal), a efectos de incorporarlo en el plan operativo anual de inversiones y el respectivo presupuesto. Su ejecución se hará mediante la suscripción del respectivo convenio entre la correspondiente administración municipal y la RPG.

De igual manera, el municipio podrá, siguiendo las metodologías y lineamientos definidas por el Departamento Nacional de Planeación y de conformidad con la Metodología General Aplicada (MGA) formular un proyecto de inversión, susceptible de ser financiado con cargo a los recursos del Sistema General de Regalías – SGR, teniendo en consideración las “Reglas generales para los proyectos de inversión”, contenidas en el Capítulo I, del Título IV “Inversión de los recursos del Sistema General de Regalías”, de la Ley 1530 de 2012. En este evento, de ser aprobado, el respectivo órgano colegiado de administración y decisión (OCAD) podrá definir como ejecutor del proyecto de inversión a la RPG.

Respecto de la RAP, el departamento que hace parte de la conformación de este esquema asociativo, en el acto de constitución, podrá determinar, previa autorización de la respectiva asamblea departamental, los aportes al patrimonio de la RAP, para el cumplimiento de las funciones y la prestación de los servicios a su cargo y para la ejecución de obras o proyectos de desarrollo regional, conforme lo señala el artículo 327 del Decreto 1222 de 1986 que, en este aparte, conforme se ha indicado, no ha sido objeto de derogatoria.

Para este efecto, debe considerarse lo dispuesto por el artículo 30 de la LOOT que señala que los departamentos que conformen la RAP deberán tener en cuenta para su financiación y funcionamiento los parámetros establecidos en la Ley 617 de 2000, respecto de los indicadores máximos de gasto corriente, y 819 de 2003, en relación con la incorporación de estos gastos en el Marco Fiscal de Mediano Plazo, para los departamentos que las conformen. Disposición complementada con al contenida en el artículo 32 dela misma Ley que, de manera expresa señala que el funcionamiento de las RAP se financiará con cargo a los recursos o aportes que las respectivas entidades territoriales que la conformen destinen para ello y los incentivos que defina el Gobierno Nacional, de conformidad con los indicadores de sostenibilidad fiscal de la Ley 617 de 2000 para los departamentos que las conformen. De igual manera, que las RAP no generarán gasto del presupuesto general de la Nación, ni del Sistema General de Participaciones, ni del Sistema General de Regalías.

Las Regiones Administrativas y de Planificación no generarán gasto del presupuesto general de la Nación, ni del Sistema General de Participaciones, ni del Sistema General de Regalías.

Conforme con la disposición citada, el funcionamiento de las RAP se financiará con cargo a los recursos o aportes que las respectivas entidades territoriales que la conformen destinen para ello. Esos aportes deberán provenir de ingresos corrientes delibre destinación y el rubro presupuestal es el correspondiente a una transferencia corriente, en particular, transferencia al sector público.

En lo concerniente a proyectos de inversión, el respectivo departamento podrá, siguiendo las metodologías y lineamientos definidas por el Departamento Nacional de Planeación y de conformidad con la Metodología General Aplicada (MGA) formular un proyecto de inversión, susceptible de ser financiado con cargo a los recursos del Sistema General de Regalías – SGR, teniendo en consideración las “Reglas generales para los proyectos de inversión”, contenidas en el Capítulo I, del Título IV “Inversión de los recursos del Sistema General de Regalías”, de la Ley 1530 de 2012. En este evento, de ser aprobado, el respectivo OCAD podrá definir como ejecutor del proyecto de inversión a la RAP.

En lo relativo a “fracaso de las asociaciones de municipios en Colombia”, así como información relativa a “cuantas asociaciones de municipios han fracasado en Colombia” y “recomendaciones técnicas y políticas” sobre el particular, no se dispone de información sobre el particular, por cuanto, verificado el contenido del Decreto 1832 de 2012, no se halla dentro de las funciones del DNP recaudar, consolidar o analizar información relativa a ese tipo de conformación asociativa territorial, su funcionamiento y estado de ejecución de su objeto social, como emitir tales pronunciamientos. Tampoco se dispone de información o evidencia normativa o documentaria que informe o ilustre acerca de la definición o contenido de la calificación o valoración empleada en su comunicación, respecto de las asociaciones de municipios.

El Sistema General de Regalías (SGR), se creó mediante el Acto Legislativo 05 de 2011 y se reglamentó por medio de la Ley 1530 de 2012 (por la cual se regula la organización y el funcionamiento del SGR) su operación inició a partir del primero de enero de 2012.

Con relación a la destinación de los recursos del SGR el inciso primero del artículo 361 de la de la Constitución Política (Modificado por el Acto Legislativo No. 5 de 2011) establece:

“Artículo 361. Los ingresos del Sistema General de Regalías se destinarán al financiamiento de proyectos para el desarrollo social, económico y ambiental de las entidades territoriales; al ahorro para su pasivo pensional; para inversiones físicas en educación, para inversiones en ciencia, tecnología e innovación; para la generación de ahorro público; para la fiscalización de la exploración y explotación de los yacimientos y conocimiento y cartografía geológica del subsuelo; y para aumentar la competitividad general de la economía buscando mejorar las condiciones sociales de la población.” (Se destaca del original)

Por su parte, el artículo 22 de la Ley 1530 de 2012 reitera la disposición constitucional al indicar que los recursos del SGR se destinarán para proyectos de inversión y para la estructuración de proyectos, como componente de un proyecto de inversión o presentados en forma individual. Esta norma dispone:

“Artículo 22. Destinación. Con los recursos del Sistema General de Regalías se podrán financiar proyectos de inversión y la estructuración de proyectos, como componentes de un proyecto de inversión o presentados en forma individual. Los proyectos de inversión podrán incluir las fases de operación y mantenimiento, siempre y cuando esté definido en los mismos el horizonte de realización. En todo caso, no podrán financiarse gastos permanentes.

Cuando se presente solicitud de financiación para estructuración de proyectos, la iniciativa debe acompañarse de su respectivo perfil.”

Frente al Fondo de Compensación Regional, el inciso noveno del artículo 361 de la Constitución Política (Modificado por el Acto Legislativo No. 5 de 2011) determina que “Los recursos del Fondo de Compensación Regional se destinarán a la financiación de proyectos de impacto regional o local de desarrollo en las entidades territoriales más pobres del país, de acuerdo con criterios de Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI), población y desempleo, y con prioridad en las zonas costeras, fronterizas y de periferia. (…)” (Subrayas fuera del original)

Así mismo, y con respecto al Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación el inciso octavo del artículo 361 de la Constitución Política (Modificado por el Acto Legislativo No. 5 de 2011) señala “Los Fondos de Ciencia, Tecnología e Innovación … tendrán como finalidad la financiación de proyectos regionales acordados entre las entidades territoriales y el Gobierno Nacional.” (Se destaca del original)

Conforme con las normas expuestas se observa que los recursos del Sistema General de Regalías tienen destinación específica y su ejecución se lleva a cabo a través de proyectos de inversión.

Con relación a los proyectos de inversión susceptibles de ser financiados con recursos del Sistema General de Regalías, el artículo 23 de la Ley 1530 de 2012 establece que los proyectos a financiar además de estar en concordancia con el Plan Nacional de Desarrollo y los Planes de Desarrollo Territorial, deben cumplir con el principio de buen gobierno y con las siguientes características, las cuales enuncia y explica de la siguiente manera:

“1. Pertinencia, entendida como la oportunidad y conveniencia de formular proyectos acordes con las condiciones particulares y necesidades socioculturales, económicas y ambientales.

2. Viabilidad, entendida como el cumplimiento de las condiciones y criterios jurídicos, técnicos, financieros, ambientales y sociales requeridos.

3. Sostenibilidad, entendida como la posibilidad de financiar la operación y funcionamiento del proyecto con ingresos de naturaleza permanentes.

4. Impacto, entendido como la contribución efectiva que realice el proyecto al cumplimiento de las metas locales, sectoriales, regionales y los objetivos y fines del Sistema General de Regalías.

5. Articulación con planes y políticas nacionales de las entidades territoriales, de las comunidades negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras, de las comunidades indígenas y del pueblo Rom o Gitano de Colombia.”

Referente a la aprobación de los proyectos de inversión para ser financiados con recursos del SGR, el artículo 2.2.4.1.1.5.3. del Decreto 1082 de 2015 (Por medio del cual se expidió el Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo de Planeación Nacional) al explicar la aprobación de los proyectos de inversión indica que la misma se realiza de acuerdo con los criterios establecidos por la Ley 1530 de 2012 y por los Órganos Colegiados de Administración y Decisión (OCAD). Esta norma establece:

“Artículo 2.2.4.1.1.5.3. Aprobación de proyectos. Corresponderá a los órganos colegiados de administración y decisión aprobar los proyectos a ser ejecutados según los criterios establecidos por la Ley 1530 de 2012, para lo cual tendrán como insumo el Plan Bienal de Caja y el cronograma de flujos por ellos definido, la identificación de proyectos de inversión susceptibles de financiamiento con cargo a los recursos del Sistema General de Regalías contenida en los documentos anexos del Presupuesto Bienal del Sistema y la aplicación de las herramientas de apoyo a la priorización de proyectos que diseñe el Departamento Nacional de Planeación.

(…)”

Adicional a lo anterior, debe tenerse en cuenta que todos los proyectos que se presenten ante el OCAD del Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación (CTeI) del SGR deben estar alineados con los Planes y Acuerdos Estratégicos Departamentales (PAED) de CTeI, conforme lo establece el Decreto 293 de 2017. Adicionalmente, es necesario revisar que el proyecto a desarrollar se enmarque dentro de las tipologías que señala la Guía Sectorial de Programas y Proyectos de CTeI, la cual pude ser consultada en el siguiente link:

http://www.colciencias.gov.co/portafolio/gestion-territorial/guia-sectorial/documento

Así las cosas, de acuerdo con las normas mencionadas, los recursos del Sistema General de Regalías, se destinan a la financiación de proyectos de inversión y para la estructuración de proyectos, como componente de un proyecto de inversión o presentados en forma individual, aspectos que son aprobados por los Órganos Colegiados de Administración y Decisión respectivo.

Con respecto a la presentación de proyectos de inversión para ser financiados con recursos del Sistema General de Regalías debe tenerse en cuenta que, para el SGR, la formulación y la presentación de proyectos son dos aspectos diferentes cuyo ejercicio está asignado a instancias distintas. Al respecto el artículo 25 de la Ley 1530 de 2012 señala:

“Artículo 25. Formulación y Presentación de los proyectos de inversión. Con las particularidades previstas en el Capítulo IV de este Título, todo proyecto de inversión debe ser formulado de conformidad con las metodologías y lineamientos que defina el Departamento Nacional de Planeación, en su condición de entidad nacional de planeación y en desarrollo de lo dispuesto por el numeral 3 del artículo 49 de la Ley 152 de 1994 y con base en los lineamientos que defina la Comisión Rectora.

Para tales efectos, todas las personas naturales o jurídicas, públicas o privadas, y las comunidades étnicas minoritarias podrán formular proyectos de inversión, en los términos del inciso anterior.

Los proyectos de inversión serán presentados por las entidades territoriales al respectivo Órgano Colegiado de Administración y Decisión, acompañados de los respectivos estudios y soportes previa revisión del cumplimiento de las características a que se refiere el artículo 23 y la armonización con los planes de desarrollo territoriales.

Tratándose de proyectos que tengan enfoque diferencial en las comunidades indígenas, la presentación de los mismos se realizará por los representantes de esas comunidades.

Tratándose de proyectos que tengan enfoque diferencial en las comunidades Negras, Afrocolombianas, Raizales y Palenqueras, la presentación de los mismos se realizará por los representantes de esas comunidades elegidos únicamente y de manera autónoma por las Organizaciones de Base de Comunidades Negras o Consejos Comunitarios de Comunidades Negras, Afrocolombianas, Raizales y Palenqueras, debidamente inscritas en el registro único del Ministerio del Interior. Para los efectos previstos en este inciso no podrán participar asociaciones que estén conformadas por entidades estatales.” (Se destaca del original)

De conformidad con lo establecido en el artículo 25 de la Ley 1530 de 2012, la formulación de un proyecto de inversión la puede realizar cualquier persona, natural o jurídica, pública o privada, mientras que la presentación de proyectos de inversión ante el Órgano Colegiado de Administración y Decisión respectivo, es una facultad que la Ley atribuye únicamente a las entidades territoriales a través de las secretarías de planeación (municipios, distritos o departamentos) o a los representantes de comunidades étnicas minoritarias.

Ahora bien, conforme lo establece el artículo 30 de la Ley 1454 de 2011 “por la cual se dictan normas orgánicas sobre ordenamiento territorial”:

“ARTÍCULO 30. REGIÓN ADMINISTRATIVA Y DE PLANIFICACIÓN. Son Regiones Administrativas y de Planificación (RAP) las entidades conformadas por dos o más departamentos, con personería jurídica, autonomía financiera y patrimonio propio, cuya finalidad está orientada al desarrollo regional, la inversión y la competitividad, en los términos previstos en el artículo 306 de la Constitución Política y en el marco de los principios consagrados en la presente ley, enfatizando la gradualidad, flexibilidad y responsabilidad fiscal.

(…)”

En ese sentido, las regiones de planificación no podrían presentar proyectos de inversión ante los Órganos Colegiados de Administración y Decisión dado que no ostentan la naturaleza requerida en la normatividad que regula el Sistema General de Regalías.

Es de resaltar que actualmente no existe un ente regulador, ni normatividad en torno a la inscripción a un registro, que obligue a los diferentes esquemas asociativos a informar sobre su creación, formalización, disolución o accionar; lo que impide tener datos precisos sobre el número de Esquemas Asociativos territoriales existentes, su estado, administrativo, financiero o jurídico; de allí que los ejercicios adelantados por la Secretaría Técnica de la COT estén determinados por la información recogida por las entidades territoriales y por la Dirección de Desarrollo Territorial Sostenible del Departamento Nacional de Planeación como un ejercicio a la demanda que en materia metodológica presentan los interesados a esta entidad.

Con el fin de absolver la inquietud antes señalada, es preciso hacer referencia a algunos antecedentes normativos de los Contratos Plan, que dan un contexto para mayor entendimiento del instrumento y su alcance.

Los Contratos Plan fueron creados en el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014 (PND 2010-2014) como una herramienta para promover la articulación de esfuerzos estatales del nivel nacional y territorial para la planeación integral del desarrollo del territorio con visión de largo plazo, que permite la articulación de recursos y la concurrencia de esfuerzos institucionales entre diferentes niveles de gobierno. Posterior a la expedición del PND 2010-2014, la LOOT, reconoció los Contratos Plan como un vehículo idóneo para la ejecución asociada de proyectos de desarrollo territorial, la ejecución de programas derivados del PND, la asociatividad territorial y la delegación de competencias del orden nacional al territorio, ampliando los objetivos inicialmente previstos por el PND para este instrumento.

Con la expedición de la Ley 1753 de 2015, por medio de la cual se expidió el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 “Todos por un nuevo país”, se precisó el alcance jurídico e institucional de esta herramienta. En este sentido, el artículo 198 modificó el artículo 8 de la Ley 1450 de 2011, indicando que los Contratos Plan son un acuerdo marco de voluntades de carácter estratégico entre la Nación y las entidades territoriales cuyo contenido está determinado por arreglos programáticos y de desempeño que permiten la ejecución asociada de proyectos de desarrollo territorial con la concurrencia de diversas fuentes de financiación.

El marco legal antes referido con relación a los Contratos Plan se encuentra reglamentado en el Decreto 1082 de 2015, modificado por el Decreto 740 de 2016 y el Decreto 1675 de 2016, el cual desarrolla la naturaleza, régimen y los requisitos para la celebración de los Contratos Plan, los lineamientos de operación institucional, las condiciones generales de operación del Fondo Regional para los Contratos Plan, los lineamientos básicos para la conformación de los esquemas asociativos a través de los Contratos Plan, la delegación de competencias y funciones a las entidades territoriales, así como los requisitos para la formulación de un Contrato Plan para la Paz y el Posconflicto o “Contrato Paz”, entre otros.

Con fundamento en este contexto normativo, es preciso indicar que son las partes, en virtud del principio de autonomía de la voluntad, quienes determinan el contenido de los Contratos Plan, definiendo los compromisos de cada una y las demás condiciones necesarias para posibilitar la asociatividad territorial, la delegación de competencias y/o la ejecución de proyectos de desarrollo territorial a través de los acuerdos programáticos y de desempeño que sean definidos en función del objeto del contrato, del marco de sus competencias y de acuerdo a la disponibilidad de recursos.

Ahora bien, en el marco normativo antes señalado, con relación a las partes que pueden suscribir un Contrato Plan es importante resaltar que este acuerdo marco puede celebrarse por diferentes actores en razón del objetivo que persiga. En este sentido, si el Contrato Plan tiene por objeto la ejecución asociada de proyectos de desarrollo territorial, este acuerdo podrá celebrarse entre la Nación y las entidades territoriales , la Nación con las asociaciones de entidades territoriales y con las áreas metropolitanas. Si el Contrato Plan tiene como propósito únicamente conformar un esquema asociativo conforme lo dispuesto por la Ley 1454 de 2011 (Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial-LOOT), podrá suscribirse entre dos o más municipios de un mismo departamento o de varios departamentos para la constitución de una asociación de municipios , dos o más áreas metropolitanas de un mismo departamento o de varios departamentos para la constitución de una asociación de las áreas metropolitanas , dos o más departamentos para la conformación de una asociación de departamentos y dos o más distritos especiales para la constitución de una asociación de distritos especiales ; y si el objeto es delegar competencias a través de Contrato Plan, podrá suscribirse el acuerdo entre la Nación, los diferentes órganos del nivel central con los esquemas asociativos territoriales y las áreas metropolitanas . Cabe señalar que en un Contrato Plan podrá pactarse uno o varios de los objetivos antes señalados por parte de las entidades a quiénes la ley les ha otorgado competencia .

Considerando que las regiones de planeación y gestión constituyen un esquema asociativo territorial y una instancia de asociación de entidades territoriales que permite promover y aplicar los principios de complementariedad, concurrencia y subsidiariedad en el desarrollo y ejecución de las competencias asignadas a las entidades territoriales , es preciso indicar que mediante convenio de asociación entre entidades públicas podrán asociarse con el fin de cooperar en el cumplimiento de sus funciones administrativas o de prestar conjuntamente servicios que se hallen a su cargo, incluso creando personas jurídicas sin ánimo de lucro .

Ahora bien, con relación a la inquietud del peticionario con relación a la posibilidad de las Regiones de Planeación y Gestión (RPG) de manejar o ejecutar recursos de otros fondos de orden nacional o departamental vía contrato plan o delegación de competencias, es preciso señalar que la LOOT ha establecido que las RPG pueden actuar como bancos de proyectos de inversión estratégicos de impacto regional durante el tiempo de desarrollo yejecución de los mismos

Así mismo, en tanto este esquema asociativo como se señaló ha sido previsto promover y aplicar los principios de complementariedad, concurrencia y subsidiariedad en el desarrollo y ejecución de las competencias asignadas a las entidades territoriales, en virtud de los principios que regulan el proceso de ordenamiento territorial , conviene señalar que según el principio de gradualidad y flexibilidad “…Las entidades e instancias de integración territorial se adaptarán progresivamente, para lo cual podrán asignárseles las competencias y recursos que les permitan aumentar su capacidad planificadora, administrativa y de gestión.

En el caso de las instancias de integración, las competencias y recursos serán asignados por las respectivas entidades territoriales que las componen”.

En este sentido, en virtud del principio antes anotado, es posible inferir que las entidades territoriales o asociaciones de entidades territoriales serán quiénes determinarán el alcance de las competencias de la RPG en el convenio de conformación en donde podrá señalarse si esta instancia de integración tiene competencia para administrar recursos de fondos de orden territorial o nacional.

Una vez otorgada la competencia por parte de los esquemas asociativos en el acto de conformación de la RPG, si se constituye como persona jurídica de derecho público, la Nación y los diferentes órganos del nivel central podrían delegar la competencia de administración de un fondo vía el contrato plan conforme lo previsto en el artículo 20 de la Ley 1454 de 2011. Por otra parte, si se trata de una entidad del orden territorial podría delegar esta función a través de un convenio de asociación con el esquema asociativo conforme lo previsto en el artículo 95 de la Ley 489 de 1998.

Es de resaltar que actualmente no existe un ente regulador, ni normatividad en torno a la inscripción a un registro, que obligue a los diferentes esquemas asociativos a informar sobre su creación, formalización, disolución o accionar; lo que impide tener datos precisos sobre el número de Esquemas Asociativos territoriales existentes, su estado, administrativo, financiero o jurídico; de allí que los ejercicios adelantados por la Secretaría Técnica de la COT estén determinados por la información recogida por las entidades territoriales y por la Dirección de Desarrollo Territorial Sostenible del Departamento Nacional de Planeación como un ejercicio a la demanda que en materia metodológica presentan los interesados a esta entidad

Después de la expedición de la Ley 1454 de 2011, la Secretaría Técnica de la COT, ha realizado aproximaciones preliminares a la identificación de procesos e iniciativas de asociatividad territorial que permitieron la elaboración del documento “Balance Preliminar de los Procesos Asociativos Territoriales en Colombia” -DNP, Jul. 2013 (el cual puede consultar en el enlace) consolidando un listado de 53 procesos de asociatividad municipal .
Así mismo, es de aclarar que teniendo en cuenta que actualmente no existe un ente regulador, ni normatividad en torno a la obligatoriedad de un registro, que requiera a los diferentes esquemas asociativos informar a ente alguno sobre su creación, formalización, disolución, accionar o control, no existe un dato preciso sobre el número de Esquemas Asociativos territoriales existentes, ni su estado administrativo, financiero o jurídico. Los ejercicios adelantados por la Secretaría Técnica de la COT corresponden a información recogida por las entidades territoriales y algunas iniciativas, así como a la demanda que en materia metodológica presentan los interesados a nuestra entidad en el ejercicio de sus competencias.

En relación con la conformación y funcionamiento de las asociaciones de municipios, el artículo 150 de la Ley 136 dispone, de manera textual, lo siguiente:

Artículo 150. Conformación y funcionamiento. Las asociaciones para su conformación y funcionamiento se sujetarán a las siguientes reglas:

1. Toda asociación de municipios será siempre voluntaria. Se conformará mediante convenio suscrito por sus alcaldes, previa autorización de los respectivos concejos.

2. En el convenio de conformación se aprobarán sus estatutos, los cuales deberán determinar como mínimo: el nombre, domicilio, la dirección de la asociación, entidades que la conforman; objeto, especificando los servicios, obras, funciones que asume, tiempo por el cual se pacta la asociación, órganos de administración, representante legal, procedimiento para reformar los estatutos; modos de resolver las diferencias que ocurran entre los asociados, disolución y liquidación, régimen interno de administración, patrimonio, especificando los aportes de los municipios integrantes y demás bienes que la forman, al igual que las rentas, que les ceden o aportan, total o parcialmente la Nación, los departamentos y otras entidades públicas o privadas; los recursos que cobre por las tarifas de los servicios que preste; las contribuciones que cobre por valorización; los demás bienes que adquiera como persona jurídica; y el producto de los ingresos o aprovechamiento que obtengan por cualquier otro concepto.

El convenio con sus estatutos se publicará en un medio de amplia circulación.

4) Conforme la disposición contenida en el artículo 150 de la Ley 136, los estatutos de la asociación de municipios deben prever, entre otros aspectos, lo relativo a las causales de disolución y liquidación de ese esquema asociativo.

5) En cuanto al procedimiento de liquidación, el artículo 1 del Decreto Ley 254 de 2000, modificado por el artículo 1 de la Ley 1105 de 2006, dispone textualmente lo siguiente:

Parágrafo 1. Las entidades territoriales y sus descentralizadas, cuando decidan suprimir o disolver y liquidar una entidad pública de dicho nivel, se regirán por las disposiciones de esta ley, adaptando su procedimiento a la organización y condiciones de cada una de ellas, de ser necesario, en el acto que ordene la liquidación.

6) Atendiendo a las disposiciones citadas se indica que, en su condición de entidad de derecho público, la asociación de municipios debe definir, en su acto de conformación y estatutos, lo relativo a las causales de disolución y liquidación de ese esquema asociativo y la responsabilidad de las entidades confirmantes, sometiéndose al procedimiento de liquidación dispuesto por el artículo 1 del Decreto Ley 254 de 2000, modificado por el artículo 1 de la Ley 1105 de 2006.

En el evento en que no se hayan previsto en los respectivos estatutos, reglas relativas a la asunción de responsabilidad, la asociación de municipios asume responsabilidad, con cargo a sus activos, por los pasivos generados en su operación y funcionamiento. En ese orden, la decisión de responsabilidad a cargo de los municipios por actuaciones de la asociación, corresponde determinarla es a las autoridades judiciales competentes, sin perjuicio que los propios municipios efectúen, de manera voluntaria, aportes para financiar el proceso liquidatario y las obligaciones reconocidas dentro del mismo, suscribiendo para el efecto los respectivos convenios.

Para finalizar, es importante señalar que los criterios señalados tienen el alcance establecido por el artículo 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), sustituido por la Ley 1755 de 2015.

En lo relativo a “fracaso de las asociaciones de municipios en Colombia”, así como información relativa a “cuantas asociaciones de municipios han fracasado en Colombia” y “recomendaciones técnicas y políticas” sobre el particular, no se dispone de información sobre el particular, por cuanto, verificado el contenido del Decreto 1832 de 2012, no se halla dentro de las funciones del DNP recaudar, consolidar o analizar información relativa a ese tipo de conformación asociativa territorial, su funcionamiento y estado de ejecución de su objeto social, como emitir tales pronunciamientos. Tampoco se dispone de información o evidencia normativa o documentaria que informe o ilustre acerca de la definición o contenido de la calificación o valoración empleada en su comunicación, respecto de las asociaciones de municipios.

En lo referente a la presentación de un proyecto de ley al congreso de la república para el fortalecimiento legal y financiero de las asociaciones de municipios, los departamentos administrativos, como el de Planeación Nacional, carecen de iniciativa legislativa, la cual es exclusiva, en la Rama Ejecutiva del Poder Público, de los Ministros del Despacho. En efecto, el artículo 140 de la Ley 5 de 1992, modificado por el artículo 13 de la Ley 974 de 2005, numeral 2, dispone, de manera expresa, que puede presentar proyectos de ley, “El Gobierno Nacional, a través de los Ministros del Despacho.”

En este caso específico, el Ministerio del Interior sería la entidad cuya iniciativa legislativa permitiría la presentación de una iniciativa legislativa en dicho sentido. Entidad que, adicionalmente y conforme con el numeral 2 del artículo 3 del Decreto Ley 2893 de 2011, tiene a su cargo la función de “Servir de enlace y coordinador de las entidades del orden nacional en su relación con los entes territoriales y promover la integración de la Nación con el territorio y el desarrollo territorial a través de la profundización de la descentralización, ordenamiento y autonomía territorial y la coordinación y armonización de las agendas de los diversos sectores administrativos, dentro de sus competencias, en procura de este objetivo.” En desarrollo de estas funciones, ese Ministerio podrá identificar las necesidades de regulación que, en materia de asociatividad territorial, considere sea necesario tramitar y expedir.

Conforme con el artículo 42 de la Ley 80 de 1993, la urgencia manifiesta permite prescindir, por las causales señaladas en ese artículo, de los procedimientos de selección públicos y, en consecuencia, acudir a mecanismos de contratación directa, en cuyo caso, respecto de contratos o convenios interadministrativos debe considerarse la regulación citada en la respuesta inmediatamente anterior.

En este evento, conforme lo ha señalado la Corte Constitucional, los contratos originados en la urgencia manifiesta y el acto administrativo que la declaró, deben soportarse en el expediente contentivo de los antecedentes, las pruebas y los hechos, inmediatamente después de celebrados dichos contratos, los que son parte de los mecanismos de control de este mecanismo excepcional de contratación.

Componentes operativos básicos en la conformación de un esquema asociativo
La asociatividad territorial en Colombia si bien no es un asunto nuevo, surge como una alternativa relevante para las políticas de desarrollo, cohesión y ordenamiento territorial. El marco legislativo si bien no es suficiente, porque no agota las diferentes aristas del fenómeno, es prolija y toca diversos asuntos que permiten el funcionamiento regular de estas entidades. El uso de la asociatividad no ha tenido hasta ahora, la efectividad esperada, aún así hay buenas prácticas que son relevantes y en algunos casos se han consolidados. El fortalecimiento de los procesos de asociación es una alternativa que permitiría al país afrontar la implementación de los principios constitucionales de la autonomía territorial, aumentar la calidad y la efectividad de los proyectos para el desarrollo regional y territorial, calificar el modelo de financiamiento territorial, consolidar

la gobernanza de los procesos de desarrollo y la cooperación interinstitucional a nivel vertical (entre el Estado y las diferentes entidades regionales y territoriales) y horizontal (entre instituciones al mismo nivel territorial).

Existe una relación directa entre las deficiencias en la conformación de los esquemas, su sostenibilidad y su funcionamiento, lo que se hace evidente cuando se combinan los asuntos normativos y los modelos de creación y funcionamiento institucional de estas entidades. A continuación, se presentan los componentes sugeridas como básicos en el desempeño y de un esquema asociativo. Si bien estos componentes surgen como básicos, se podría decir que su presencia al momento de constituir un esquema lo hará mucho más confiable, que otro que no los incluya.

Voluntad Política
Todas las formas de asociación territorial, son libres de ser conformadas por las Entidades Territoriales que las constituyen, y en esencia lo hacen para realizar conjuntamente funciones y tareas previstas por la ley. En el marco normativo del tema, actualmente no existe ninguna posibilidad de obligatoriedad al momento de conformar esquemas, circunstancia que particularmente lleva a pensar en la importancia del hecho político de creación de un esquema.
Lo que de una u otra forma deriva de la asociatividad es una forma contractual en la que las partes se obligan a una serie de acciones conjuntas, a partir de una forma particular del territorio que va más allá de la tradicional división político administrativa. Lo que surge de esa comprensión es un nuevo pacto sobre el territorio, que seguramente lo ha comprendido de manera multifactorial, sin perder de vista los límites de la ley. Lo que se pretende con este pacto, es abordar el asunto del desarrollo haciendo uso de lógicas administrativas de complementariedad, subsidiaridad y coordinación horizontal. Lo anterior implica que “la organización del Estado Colombiano determina la existencia de entidades públicas, las cuales, en algunos casos, constituyen entidades territoriales y, en otros, se muestran con un carácter administrativos pero toda ellas reflejando la naturaleza de Estado unitario descentralizado, que es lo que ha determinado el mandato constitucional” .

El asunto de la voluntad política no se refiere exclusivamente al pacto, sino que también existe una suerte de circunstancias relacionadas con los actores intervinientes en el desarrollo, si bien la legislación prevé que los únicos llamados a dar vida a las formas asociativas son los alcaldes como representantes legales de las entidades territoriales, en la práctica un pacto así realizado corre el riesgo de extinguirse con el cambio de los representantes que lo firmaron, circunstancia notoria lo largo de la existencia de los esquemas asociativos. La extinción del pacto no siempre se da en la formalidad, sino que el desuso de la herramienta asociativa o su descredito por parte de las autoridades territoriales lo extinguen; último caso este en el que al no liquidar la forma contractual se entra en el espacio del desgreño de la gestión, con las respectivas consecuencias que ello implica.

Se ha insistido en la conformación de esquemas asociativos que se tengan en cuenta los actores intervinientes en los asuntos del desarrollo, así como que se establezcan reglas de juego claras y roles diferenciados. El primero lo acoge la ley, que es la representatividad y la competencia para establecer formas contractuales como estas por parte de alcaldes y gobernadores; serán ellos las únicas potestades calificadas para crear esquemas asociativos territoriales, no obstante, la legitimidad de estas entidades no se agota en la forma contractual. Un esquema asociativo trasciende y se hace realidad en la medida en la que es capaz de identificarse y hacer

realidad los objetivos que le dan vida; en últimas son institucionalidades-instrumento, a través de las cuales se gestionan acciones que de manera unitaria no tendrían resultados óptimos.

Este último asunto nos lleva a pensar sobre un elemento latente en la llamada voluntad política y que se denomina competencia. La competencia de un esquema asociativo está dada de manera general en la ley, pero el asunto que subyace a la instrumentalización del esquema asociativos y que le da sentido es la discusión por lo regional. La competencia de un esquema asociativo es lo regional, cuando un esquema asociativo entra en las lógicas de la municipalización para dar respuesta a asuntos en ese nivel de la gestión se desdibuja, la operatividad del pacto de voluntades políticas que crea un esquema asociativo está dado en términos de la capacidad que dicho pacto muestra ante el asunto regional, la diferencia entre los esquemas creados bajo la ley 136 de 1994 y la 1454 de 2011, es que esta última dio paso a la discusión de lo regional como unidad de medida de la gestión de estas entidades y como referente a una nueva posibilidad administrativa de abordar el desarrollo generando dinámicas efectivas imposibles de realizar bajo una lógica municipalizada.

Componente Estratégico
La Planificación Estratégica, es una herramienta de gestión que permite apoyar la toma de decisiones de las organizaciones en torno al quehacer actual y al camino que deben recorrer en el futuro para adecuarse a los cambios y a las demandas que les impone el entorno y lograr la mayor eficiencia, eficacia, calidad en los bienes y servicios que se proveen. La Planificación Estratégica consiste en un ejercicio de formulación y establecimiento de objetivos de carácter prioritario, cuya característica principal es el establecimiento de los cursos de acción (estrategias) para alcanzar dichos objetivos.

Los procesos de asociatividad territorial implican pensar en dos grandes acciones en torno al ejercicio de planificación estratégica: el proceso social de movilización y apropiación de la intención conjunta del territorio y lo que se debe materializar en la construcción colectiva de la visión territorial de desarrollo, la apropiación de la identidad regional y las apuestas estratégicas regionales. El otro, el proceso gerencial para coordinar y gestionar las iniciativas regionales que hacen realidad la visión y este se materializa con la figura de asociatividad que se seleccione de acuerdo al proceso de articulación.

En cuanto al primero los hitos de este ejercicio están relacionados con la construcción de una visión colectiva y la identificación y priorización de acciones en torno a esa visión, es decir las apuestas que transformarán el territorio, el segundo asunto tiene dos momentos; la definición del mecanismo que determine esta visión y la priorización de las apuestas y de otra parte; definidos el qué y el cómo, el mecanismo formal; el esquema asociativo, que opere la gestión de esas apuestas. Esta primera fase de la planeación: la construcción de una visión colectiva y la identificación y priorización de acciones en torno a esa visión, es lo que denominamos planeación estratégica.

El valor de la construcción de un proceso de planificación para este tipo de entidades debe satisfacer por lo menos los siguientes asuntos:

• Cohesionar los actores en torno a propósitos construidos desde una lógica multiactor
• Mitigar y aprovechar los impactos y las incertidumbres generados por la puja de la gestión del desarrollo en el territorio
• Promover modelos de desarrollo realizables, adecuados e inclusivos
• Enunciar un proyecto de región que delegue un mandato a los responsables de la gestión del territorio.
El proceso de planificación aborda por lo menos dos asuntos trascendentales en la construcción de un esquema asociativo
La construcción de una institucionalidad que:

De razones e insumos de la necesidad en torno al asunto regional a partir de las lógicas físico espaciales, sociales, y económicas del territorio y que las ponga en interacción identificando las escalas de competencia decisión y gestión y que establezca la mejor manera de optimizar lo existente y lo venidero desde las hipótesis y expectativas de los actores y que permita tomar decisiones que guíen las apuestas regionales y que las organice a partir de prioridades, realidades, disponibles y determinantes derivados de la identificación de los factores antes enunciados.

Y la generación de un modelo de comunicación y participación que:
• Informe a los actores del desarrollo
• Transmita y anuncie oportunidades y amenazas
• Consolide la información y la traduzca en términos de ventajas y desventajas, beneficios y requerimientos
• Cree opinión e inserte en las agendas de lo público y lo privado el concepto de lo regional
• Proponga mecanismos asuntos y soluciones para el desarrollo y que
• Realice Control, seguimiento y veeduría, en las diferentes dinámicas de su construcción, de acuerdo a los intereses inmersos durante la construcción en general del proceso.
Componente de gestión
En el marco de una lógica secuencial el componente de gestión es antecedido por el ejercicio de planeación y de voluntad política, pero de una u otra forma son circulares y se construyen desde el primer momento del ejercicio. Aquí es importante reconocer dos agendas en el medio del proceso de conformación de un esquema asociativo; una agenda de carácter político que permite formalizar la intención de asociarse y otra de orden técnico que nutre a la primera de justificaciones para crear la figura administrativa, al tiempo que genera información importante sobre lo regional.
De igual manera como se ha dicho el ejercicio de construcción de la asociatividad territorial presupone una estructura básica de gobernanza que gestione y coordine el ejercicio y que permita entrar en una lógica de ejecución previamente planificada.

En cuanto a indicadores de competitividad regional se cuenta con información departamental preparada por la CEPAL (Disponible aquí) y por el Consejo Privado de Competitividad (Disponible aquí).

Los instrumentos de planificación que adopten las entidades territoriales que forman parte de un esquema asociativo deben hallarse en concordancia con lo previsto en las Leyes 152 de 1994, 388 de 1997 y 1454 de 2011 y teniendo en consideración las competencias municipales en materia de ordenamiento territorial. en cualquier evento, los instrumentos que adopte la RPG deben preverse en el convenio de conformación y los estatutos, conforme lo señala el numeral 2 del artículo 150 de la Ley 136 de 1994. En cuanto al carácter vinculante de estos instrumentos, el artículo 152 de la Ley 136 dispone que el municipio asociado está obligado a cumplir los estatutos y demás reglamentos que el esquema asociativo le otorgue y a acatar las decisiones que adopten sus directivas para el cabal cumplimiento de sus fines.

Desde el 2006, la Dirección de Desarrollo Territorial Sostenible - DDTS del DNP calcula el Índice de Desempeño Integral – IDI, cuyo objetivo es evaluar la gestión pública, la toma de decisiones de política pública y de asignación de recursos con base en los resultados y la problemática social. La información referida se realiza de manera individual a cada entidad territorial y está disponible aquí.
En este sentido las áreas metropolitanas no constituyen una entidad territorial, por lo que no se cuenta con este índice para este tipo de entidades.
Cabe aclarar que en el enlace anterior se encuentra disponible información de la evaluación hasta el año 2015, la información correspondiente al 2016 se encuentra en proceso de reporte por parte de las Entidades Territoriales y sus resultados se publicaran en el mismo enlace en el último trimestre del presente año.

En relación con las Regiones de Planificación y Gestión, el artículo 19 de la Ley 1454 de 2011 dispone, textualmente, lo siguiente:

Artículo 19. Regiones de Planeación y Gestión. En virtud de lo estipulado en el artículo 285 de la Constitución Política, créanse las Regiones de Planeación y Gestión (RPG). Para los efectos previstos en esta ley, se consideran Regiones de Planeación y Gestión las instancias de asociación de entidades territoriales que permitan promover y aplicar de manera armónica y sostenible los principios de complementariedad, concurrencia y subsidiariedad en el desarrollo y ejecución de las competencias asignadas a las entidades territoriales por la Constitución y la ley.

Las asociaciones entre entidades territoriales podrán conformar libremente entre sí diversas Regiones de Planeación y Gestión, podrán actuar como bancos de proyectos de inversión estratégicos de impacto regional durante el tiempo de desarrollo y ejecución de los mismos. Solo se podrán asociar las entidades territoriales afines, de acuerdo con los principios expuestos en la presente ley.

Las Regiones de Planeación y Gestión serán los mecanismos encargados de planear y ejecutar la designación de los recursos del Fondo de Desarrollo Regional.
La anterior disposición se complementa con la contenida en el artículo 11 de la misma Ley 1454 que, de manera textual, señala lo siguiente

Artículo 11. Conformación de asociaciones de entidades territoriales. Las asociaciones de entidades territoriales se conformarán libremente por dos o más entes territoriales para prestar conjuntamente servicios públicos, funciones administrativas propias o asignadas al ente territorial por el nivel nacional, ejecutar obras de interés común o cumplir funciones de planificación, así como para procurar el desarrollo integral de sus territorios.

Parágrafo. Podrán conformarse diversas asociaciones de entidades territoriales como personas jurídicas de derecho público bajo la dirección y coordinación de la junta directiva u órgano de administración que determinen las entidades territoriales interesadas, las cuales velarán por la inclusión y participación de la comunidad en la toma de decisiones que sobre el área se adopten. (Se resalta.)

Conforme las disposiciones citadas, las entidades territoriales, de manera directa, o las asociaciones de éstas, pueden constituir una Región de Planificación y Gestión, con el fin de ejecutar de manera armónica y sostenible las competencias asignadas a las entidades territoriales por la Constitución y la ley, actuar como bancos de proyectos de inversión estratégicos de impacto regional durante el tiempo de desarrollo y ejecución de los mismos, así como planear y ejecutar la designación de los recursos del Fondo de Desarrollo Regional.

Con referencia a las Regiones Administrativas y de Planificación la Ley orgánica de ordenamiento Territorial reconoce en su artículo 10 a estas como parte de los Esquemas asociativos territoriales:

Artículo 10. Esquemas asociativos territoriales. Constituirán esquemas asociativos territoriales las regiones administrativas y de planificación, las regiones de planeación y gestión, las asociaciones de departamentos, las áreas metropolitanas, las asociaciones de distritos especiales, las provincias administrativas y de planificación, y las asociaciones de municipios.

De igual manera el artículo 30 de la citada ley desarrolla la definición de la misma:

Artículo 30. Región Administrativa y de Planificación. Son Regiones Administrativas y de Planificación (RAP) las entidades conformadas por dos o más departamentos, con personería jurídica, autonomía financiera y patrimonio propio, cuya finalidad está orientada al desarrollo regional, la inversión y la competitividad, en los términos previstos en el artículo 306 de la Constitución Política y en el marco de los principios consagrados en la presente ley, enfatizando la gradualidad, flexibilidad y responsabilidad fiscal. Los departamentos que conformen la RAP deberán tener en cuenta para su financiación y funcionamiento los parámetros establecidos en la Ley 617 de 2000 y 819 de 2003 para los departamentos que las conformen. En ningún caso las Regiones Administrativas y de Planificación podrán constituir circunscripción electoral especial dentro de la división político-administrativa territorial del país. De conformidad con lo previsto en el artículo 306 de la Constitución Política, previa autorización de sus respectivas asambleas, y previo concepto de la Comisión de Ordenamiento Territorial de Senado, los gobernadores de dos o más departamentos podrán constituir mediante convenio la región administrativa y de planificación que consideren necesaria para promover el desarrollo económico de sus territorios y el mejoramiento social de sus habitantes. Entre los departamentos que conformen las regiones aquí previstas debe haber continuidad geográfica.

De manera complementaria, el artículo 17 de esta misma ley dispone las reglas acerca de la naturaleza y funcionamiento de los esquemas asociativos, dentro de los cuales se encuentran comprendidas las Regiones Administrativas y de Planificación, describiéndolos como una entidad administrativa de derecho público, con personería jurídica y patrimonio propio e independiente de los entes que la conforman.

Adicionalmente, el parágrafo del artículo 17 citado señala, como regla general frente a la facultad que tienen las entidades territoriales de asociarse, la posibilidad de que éstas lo continúen realizando mediante la celebración de convenios interadministrativos o mediante la conformación de personas jurídicas sin ánimo de lucro.

En efecto, la citada disposición señala lo siguiente:

Parágrafo. En concordancia con lo previsto en el artículo 95 de la Ley 489 de 1998, las Entidades Territoriales podrán continuar asociándose mediante la celebración de convenios interadministrativos o mediante la conformación de personas jurídicas de derecho público o derecho privado. (Se resalta.)

En ese orden de ideas, si bien el primer inciso del artículo 17 de la Ley 1454 de 2011 no enuncia, de manera explícita, las Regiones de Planificación y Gestión, esta disposición, al hacer referencia a la naturaleza jurídica de los esquemas asociativos, dentro de los cuales se hallan las Regiones de Planificación y Gestión y las Regiones Administrativas y de Planificación, indica cual es la naturaleza de ese esquema asociativo, esto es, la naturaleza jurídica prevista en el citado artículo 17.

Conforme con el artículo 19 de la Ley 1454 de 2011, las RPG tienen a su cargo las siguientes funciones generales, que determinan, a su vez, su objeto social:

a) Promover y aplicar de manera armónica y sostenible los principios de complementariedad, concurrencia y subsidiariedad en el desarrollo y ejecución de las competencias asignadas a las entidades territoriales.

b) Actuar como bancos de proyectos de inversión estratégicos de impacto regional durante el tiempo de desarrollo y ejecución de los mismos.

c) Mecanismos encargados de planear y ejecutar la designación de los recursos del Fondo de Desarrollo Regional.

En cuanto a las Regiones Administrativa de Planificación, el artículo 30 de la ley 1454 de 2011, define que estos esquemas asociativos tienen como finalidad el desarrollo regional, la inversión y la competitividad, en los términos previstos en el artículo 306 de la Constitución Política y en el marco de los principios consagrados por la misma ley, enfatizando la gradualidad, flexibilidad y responsabilidad fiscal.

De igual modo, las RPG y las RAP, en su condición de esquemas asociativos territoriales, podrán ser delegatarias, mediante convenios o contratos plan, de atribuciones propias de los organismos y entidades públicas de la Nación, así como de las entidades e institutos descentralizados del orden nacional.

El artículo 95 de la ley 489 de 1998 expresa lo siguiente:

“Artículo 95.- Asociación entre entidades públicas. Las entidades públicas podrán asociarse con el fin de cooperar en el cumplimiento de funciones administrativas o de prestar conjuntamente servicios que se hallen a su cargo, mediante la celebración de convenios interadministrativos o la conformación de personas jurídicas sin ánimo de lucro.
Las personas jurídicas sin ánimo de lucro que se conformen por la asociación exclusiva de sus entidades públicas, se sujetan a las disposiciones previstas en el Código Civil y en las normas para las entidades de este género. Sus Juntas o Consejos Directivos estarán integrados en la forma que prevean los correspondientes estatutos internos, los cuales proveerán igualmente sobre la designación de su representante legal.”

Así mismo el artículo 18 de la ley 617 de 2000 prevé este mecanismo:

“Articulo 18 CONTRATOS ENTRE ENTIDADES TERRITORIALES. Sin perjuicio de las reglas vigentes sobre asociación de municipios y distritos, estos podrán contratar entre sí, con los departamentos, la Nación, o con las entidades descentralizadas de estas categorías, la prestación de los servicios a su cargo, la ejecución de obras o el cumplimiento de funciones administrativas, de forma tal que su atención resulte más eficiente e implique menor costo.”

Para este efecto, teniendo en consideración la naturaleza y objeto del esquema asociativo territorial y de acuerdo con lo establecido en el respectivo acto de conformación, las autoridades territoriales observarán la pertinencia de proceder en el marco de una específica figura contractual.

Sobre este particular, es necesario indicar que, respecto de la conformación de las Regiones de Planificación y Gestión (RPG), el artículo 19 de la Ley 1454 de 2011 dispone, textualmente, lo siguiente:

Artículo 19. Regiones de Planeación y Gestión. En virtud de lo estipulado en el artículo 285 de la Constitución Política, créanse las Regiones de Planeación y Gestión (RPG). Para los efectos previstos en esta ley, se consideran Regiones de Planeación y Gestión las instancias de asociación de entidades territoriales que permitan promover y aplicar de manera armónica y sostenible los principios de complementariedad, concurrencia y subsidiariedad en el desarrollo y ejecución de las competencias asignadas a las entidades territoriales por la Constitución y la ley.

Las asociaciones entre entidades territoriales podrán conformar libremente entre sí diversas Regiones de Planeación y Gestión, podrán actuar como bancos de proyectos de inversión estratégicos de impacto regional durante el tiempo de desarrollo y ejecución de los mismos. Solo se podrán asociar las entidades territoriales afines, de acuerdo con los principios expuestos en la presente ley.

Las Regiones de Planeación y Gestión serán los mecanismos encargados de planear y ejecutar la designación de los recursos del Fondo de Desarrollo Regional. (Se resalta.)

La anterior disposición se complementa con la contenida en el artículo 11 de la misma Ley 1454 que, de manera textual, señala:

Artículo 11. Conformación de asociaciones de entidades territoriales. Las asociaciones de entidades territoriales se conformarán libremente por dos o más

entes territoriales para prestar conjuntamente servicios públicos, funciones administrativas propias o asignadas al ente territorial por el nivel nacional, ejecutar obras de interés común o cumplir funciones de planificación, así como para procurar el desarrollo integral de sus territorios.

Parágrafo. Podrán conformarse diversas asociaciones de entidades territoriales como personas jurídicas de derecho público bajo la dirección y coordinación de la junta directiva u órgano de administración que determinen las entidades territoriales interesadas, las cuales velarán por la inclusión y participación de la comunidad en la toma de decisiones que sobre el área se adopten. (Se resalta.)

Conforme las disposiciones citadas, las entidades territoriales o las asociaciones de éstas pueden constituir una Región de Planificación y Gestión, como persona jurídica de derecho público con el fin de ejecutar las competencias asignadas a las entidades territoriales por la Constitución y la ley, actuar como bancos de proyectos de inversión estratégicos de impacto regional durante el tiempo de desarrollo y ejecución de los mismos, así como planear y ejecutar la designación de los recursos del Fondo de Desarrollo Regional.

De conformidad con lo anterior, con relación a la naturaleza jurídica de los esquemas asociativos, la LOOT en su artículo 10 describe cuáles son los esquemas asociativos, dentro de los cuales se destaca las Regiones de Planificación y Gestión, y en el artículo 17 desarrolla la naturaleza y funcionamiento de esta modalidad, describiéndolas como entidades administrativas de derecho público, con personería jurídica y patrimonio propio e independiente de los entes que la conforman.

En ese orden de ideas, si bien la LOOT no enunció explícitamente en el primer inciso del artículo 17 las Regiones de Planificación y Gestión, cuando esta disposición hace referencia a la naturaleza jurídica de los esquemas asociativos, y al estar reconocido como tal las RPG, guarda correspondencia y armonía que su naturaleza jurídica sea la misma que se prevé en el referido artículo 17.

De este modo, al tratarse de un esquema asociativo que se conforma por decisión de las autoridades territoriales, cuando ésta se integra por municipios, le resultan aplicables, las disposiciones contenidas en el artículo 150 de la Ley 136 de 1994 que, de manera textual, señala lo siguiente:

Artículo 150. Conformación y funcionamiento. Las asociaciones para su conformación y funcionamiento se sujetarán a las siguientes reglas:

1. Toda asociación de municipios será siempre voluntaria. Se conformará mediante convenio suscrito por sus alcaldes, previa autorización de los respectivos concejos.

2. En el convenio de conformación se aprobarán sus estatutos, los cuales deberán determinar como mínimo: el nombre, domicilio, la dirección de la asociación, entidades que la conforman; objeto, especificando los servicios, obras, funciones que asume, tiempo por el cual se pacta la asociación, órganos de administración, representante legal, procedimiento para reformar los estatutos; modos de resolver las diferencias que ocurran entre los asociados, disolución y liquidación, régimen interno de administración, patrimonio, especificando los aportes de los municipios integrantes y demás bienes que la forman, al igual que las rentas, que les ceden o aportan, total o parcialmente la Nación, los departamentos y otras entidades públicas o privadas; los recursos que cobre por las tarifas de los servicios que preste; las contribuciones que cobre por valorización; los demás bienes que adquiera como persona jurídica; y el producto de los ingresos o aprovechamiento que obtengan por cualquier otro concepto.

1. El convenio con sus estatutos se publicará en un medio de amplia circulación. (Se resalta.)

De manera adicional, si un departamento hace parte de la conformación de una RPG, en el acto de constitución, podrá determinarse, previa autorización de la respectiva asambleas departamental, los aportes al patrimonio del esquema asociativo, para el cumplimiento de las funciones y la prestación de los servicios a su cargo y para la ejecución de obras o proyectos de desarrollo regional, conforme lo señala el artículo 327 del Decreto 1222 de 1986 que, en este aparte, no ha sido objeto de derogatoria.

Si bien ambas figuras hacen parte de los esquemas asociativos entre entidades territoriales, su similitud se concentra básicamente en ello; mientras que en materia de escala territorial en las RPG solo se podrán asociar las entidades territoriales afines, la Región Administrativa y de Planificación Especial (RAP- E) se concibe como una figura asociativa, exclusiva en su conformación, entre entidades departamentales y el Distrito Capital, ello de acuerdo a lo enunciado en los parágrafos 2 y 3 del artículo 30 de la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial. Por otra parte, la conformación de la RAP-E exige la continuidad geográfica como presupuesto para su constitución, entre tanto que dicha continuidad no es exigible para las entidades territoriales que constituyen una RPG.

De igual manera, la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial prevé, en su artículo 30, la existencia de las Regiones Administrativas y de Planificación (RAP), entidades conformadas por dos o más departamentos, con personería jurídica, autonomía financiera y patrimonio propio, cuya finalidad está orientada al desarrollo regional, la inversión y la competitividad. El artículo 31 de la citada ley prevé la creación del Consejo Regional Administrativo y de Planificación como instancia técnica y asesora de las RAP y la RAP- E. Entre tanto, el objetivo central de las RPG es el de constituir bancos de proyectos de inversión estratégicos de impacto regional, durante el tiempo de desarrollo y ejecución de los mismos. Esto implicaría que es una figura de transición que tendría un carácter temporal base para estructurar procesos de integración territorial de largo plazo.

Finalmente otro de los asuntos que difieren entre las RPG y las RAP y la RAP- E, es el mecanismo de conformación; en las RAP y RAP- E, además de los requisitos de autorización de los respectivos cuerpos colegiados y el convenio exigibles en la conformación de cualquier esquema asociativo, se requiere dar trámite a través de la Comisión de Ordenamiento territorial del Senado de la República de la autorización para la conformación del esquema asociativo territorial: Dicho trámite ha sido reglamentado mediante la Resolución 029 de 2011, expedida por esta comisión. Este requisito no es predicable respecto de la conformación de una RPG.

Decreto 1033 de 2021 fomenta la asociatividad de entidades territoriales a través de la creación de un procedimiento único de conformación, crea un registro y permite el acceso de los EAT a fondos regionales del SGR.